© ДФ НИСИ, апрель 1999
Тел./факс: (056) 770-0093: E-mail:
office@db.niss.gov.ua


Новая система европейской безопасности и кризис в Косово

А.Ижак

 

 

 

Все смешалось в доме Облонских
(Л.Толстой. Анна Каренина)

 

То, что происходит сейчас в Косово выходит за рамки этнического конфликта. Косово стало испытанием для новой архитектуры европейской безопасности, которая должна была быть окончательно закреплена юбилейным Вашингтонским саммитом. Ситуация сегодня такова, что элементы новой системы, так аккуратно и целеустремленно собиравшиеся в течение последней декады, могут рассыпаться так и не соединившись.

 

Jus ad bellum и jus in bello

Основным документом, регулирующим применение силы в межгосударственных отношениях, является Устав ООН, имеющий, согласно своей статье 103, преимущественную силу над другими соглашениями и договорами.

Устав ООН. Статья 103.
В том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу.

Применение силы, равно как и угроза применения силы, запрещены пунктом 4 статьи 2 Устава.

Устав ООН. Статья 2(4).
Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций.

Устав допускает два законных исключения из этого правила, предусмотренные в главе VII Устава. Первое — самооборона в соответствии со статьей 51:

Устав ООН. Статья 51.
Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Меры, принятые Членами Организации при осуществлении этого права на самооборону, должны быть немедленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности, в соответствии с настоящим Уставом, в отношении предпринятия в любое время таких действий, какие он сочтет необходимыми для поддержания международного мира и безопасности.

Второе исключение — это решение Совета Безопасности ООН о применении силы в соответствии со статьей 42:

Устав ООН. Статья 42.
Если Совет Безопасности сочтет, что меры, предусмотренные в статье 41, могут оказаться недостаточными или уже оказались недостаточными, он уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил Членов Организации.

Важно также то, что Совет Безопасности выполняет определенные судебные функции:

Устав ООН. Статья 39.
Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Организация Северо-Атлантического договора в вопросах применения силы действует в рамках Устава ООН на основании права на коллективную самооборону. Соответствие Северо-Атлантического договора Уставу ООН закреплено в Преамбуле, статях 1, 5 и 7.

Северо-Атлантический договор. Преамбула (неофиц. пер. с англ.):
Стороны этого договора, подтверждая свою приверженность целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций и свое стремление жить в мире со всеми народами и правительствами …, подписали между собой такой Северо-Атлантический договор.
 
Северо-Атлантический договор. Статья 1 (неофиц. пер. с англ.):
Стороны обязуются, как это определено в Уставе Организации Объединенных Наций, решать все международные споры, участниками которых они могут стать, мирными способами, и таким образом, чтобы не ставить под угрозу международный мир, безопасность и справедливость, а также воздерживаться в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения каким либо образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций.
 
Северо-Атлантический договор. Статья 5 (неофиц. пер. с англ.):
Стороны соглашаются, что вооруженное нападение на одну или несколько Сторон … будет считаться нападением на всех; и, соответственно, они договариваются, что в случае осуществления такого нападения каждая из них, реализуя свое законное право на индивидуальную или коллективную самооборону, подтвержденное статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций, предоставит помощь той Стороне или Сторонам, которые подверглись нападению…
О каждом таком вооруженном нападении и про все меры, принятые в связи с ним, будет немедленно сообщено Совету Безопасности ООН. Эти меры будут прекращены после того, как Совет Безопасности примет меры, необходимые для восстановления и поддержания международного мира и безопасности.
 
Северо-Атлантический договор. Статья 7 (неофиц. пер. с англ.):
Настоящий Договор не затрагивает и не должен интерпретироваться как каким-либо образом влияющий на права и обязанности Сторон, которые вытекают для них из Устава Организации Объединенных Наций как государств-членов, или на главную ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и безопасности.

Полномочия региональных организаций в отношении использования силы определены в главе VIII Устава ООН:

Устав ООН. Статья 53(1):
Совет Безопасности использует, где это уместно, такие региональные соглашения или органы для принудительных действий под его руководством. Однако никакие принудительные действия не предпринимаются, в силу этих региональных соглашений или региональными органами, без полномочий от Совета Безопасности (далее идет признанная теперь устаревшей исключающая формулировка в отношении стран Гитлеровской коалиции).
 
Устав ООН. Статья 54:
Совет Безопасности должен быть всегда полностью информирован о действиях, предпринятых или намечаемых в силу региональных соглашений или региональными органами, для поддержания международного мира и безопасности.

НАТО, вообще говоря, не является региональной организацией ООН в том смысле, как, например, ОБСЕ, которая объявила себя именно таковой, однако НАТО, как видно из приведенного, безусловно, является региональным органом, действующем в рамках Устава ООН, и на нее распространяются все его положения, в том числе, положения главы VIII.

В связи с миротворческими усилиями в Косово важно также отметить, что использование силы или угрозы силой для принуждения воюющих сторон к заключению мирного договора не может быть произвольным.

Венская конвенция 1969 года о праве договоров. Статья 52 (неофиц. пер. с англ.):
… договор не имеет силы, если он был заключен путем угрозы силой или ее использования в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе Организации Объединенных Наций….

Как известно, Уставом ООН и Северо-Атлантическим договором международное право не исчерпывается. Применительно к проблеме насилия в Косово первостепенное значение имеют также положения международного гуманитарного права.

Гуманитарное право, известное ранее как законы и обычаи войны, не имеет, к сожалению, таких же четких и кратких положений как Устав ООН. Кроме того, это в значительной мере обычное, основанное на общепринятых правилах, а не договорное право. Нарушения гуманитарного права или иначе — военные преступления — обычно происходят в результате действий отдельных лиц, а не государств, поэтому они не могут быт предметом рассмотрения Международного Суда. Для этой цели создаются специальные международные уголовные трибуналы. В частности, в 1993 году резолюцией Совета безопасности ООН был учрежден международный уголовный трибунал для бывшей Югославии, а также утвержден его устав (всего существует четыре прецедента подобных трибуналов — Нюрнбергский, Токийский, Югославский и Руандийский).

Устав трибунала по бывшей Югославии установил его юрисдикцию — серьезные нарушения международного гуманитарного права, в том числе нарушения Женевских конвенций 1949 года, Гаагских конвенций 1907 года, их приложений, а также геноцид и преступления против человечности. Очевидно именно он будет расследовать преступления в связи с конфликтом в Косово, по крайней мере, в сообщении обвинителя трибунала, направленном контактной группе в июле 1998 года, было выражено мнение, что ситуация в Косово представляет собой вооруженный конфликт, подпадающий под действие мандата трибунала. Юрисдикция трибунала по бывшей Югославии, таким образом, может служить отправной точкой для анализа ситуации. Однако нужно помнить, что его решения будут вынесены постфактум, и сам по себе трибунал не является звеном в принятии решения о применении силы со стороны международного сообщества в отношении СРЮ.

Первое, что требует четкого понимания, это применимость международного гуманитарного права к внутригосударственному конфликту. В этой связи обычно ссылаются на статью 3 Женевских конвенций и Протокол II к ним.

Статья 3, общая для четырех Женевских конвенций 1949 года (неофиц. пер. с англ.):
В случае вооруженного конфликта немеждународного характера, происходящего на территории одной из высоких договаривающихся сторон, каждая сторона в конфликте обязана выполнять как минимум следующие положения:
1. Лица, не принимающие активного участия в боевых действиях, включая членов вооруженных формирований, сложивших оружие или вышедших из боевых действий из-за болезни, ранения, пленения или по любой иной причине, должны при любых обстоятельствах иметь гуманное обращение, без какой бы то ни было враждебной дифференциации на основе расы, цвета кожи, религии или веры, пола, происхождения или богатства, или любого другого подобного критерия.

Протокол II уточняет положения приведенной статьи, хотя он и не охватывает все случаи внутригосударственных столкновений, в частности, он не относится к случаям внутренних беспорядков, а также к изолированным и спорадическим актам насилия. В этих случаях поведение сторон регламентируется такими документами, как "Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка", принятый в 1979 году Генеральной Ассамблеей ООН.

Кодекс поведения должностных лиц. Статья 2:
При выполнении своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка уважают и защищают человеческое достоинство и поддерживают и защищают права человека по отношению ко всем лицам.
 
Кодекс поведения должностных лиц. Статья 3:
Должностные лица по поддержанию правопорядка могут применять силу только в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это требуется для выполнения обязанностей.

Приведенные положения отражают применимость правил поведения воюющих сторон в отношении защищенных лиц, то есть гражданского населения, военнопленных, раненых и больных, во время внутригосударственных вооруженных конфликтов. Речь идет о так называемом "праве Женевы" —  под его действие подпадают такие преступления, как этнические чистки, убийства и истязание гражданского населения, бесцельное разрушение городов и деревень, разорение, неоправданное военной необходимостью.

Существуют определенные сложности в применении "права Женевы" к ситуации в Косово, поскольку конфликт там одновременно внутригосударственный и межгосударственный. Например, изгнание югославскими силами мирного населения накануне и во время авиаударов НАТО можно квалифицировать и как этническую чистку и как попытку вывести население из района международного конфликта (хотя в любом случае эти действия трудно назвать эвакуацией).

Вторая важнейшая составляющая международного гуманитарного права — это так называемое "право Гааги". Название достаточно условно, в частности, основная идея этого права кодифицирована в Женевских документах:

Протокол I к Женевским конвенциям. Статья 35(1) (неофиц. пер. с англ.):
В любом вооруженном конфликте право участников конфликта на выбор методов и средств ведения боевых действий не является неограниченным.

Более конкретно: "право Гааги" запрещает вероломство, ведение войны без пощады, неизбирательные бомбардировки, сознательное нанесение экологического ущерба. Запрещается также использование разрывных пуль, химического и бактериологического оружия и ограничивается использование ядерного оружия и противопехотных мин.

В идеологических спорах вокруг Косово часто звучит слово "геноцид". Между тем это слово имеет четкое юридическое определение:

Конвенция о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него. Статья 2 (неофиц. пер. с англ.):
… геноцид означает любое из следующих действий, совершенных намерено с целью уничтожить, полностью или частично, национальную, этническую, расовую или религиозную группу:
– истребление членов группы;
– нанесение серьезного физического или душевного вреда членам группы;
– умышленное создание жизненных условий, рассчитанных на полное или частичное физическое уничтожение группы;
– использование мер по предотвращению деторождения в среде группы;
– насильственное перемещение детей из одной группы в другую.

Геноцид является тягчайшим преступлением, однако пока официальных обвинений в геноциде в связи с кризисом в Косово не выдвигалось.

Гуманитарное право само по себе не дает права на вмешательство во внутренние дела государства, скорее наоборот:

Протокол II к Женевским конвенциям. Статья 3 (неофиц. пер. с англ.):
1. Ничто в данном Протоколе не должно использоваться для целей нарушения суверенитета государства или ответственности правительства по поддержанию и восстановлению всеми законными средствами закона и порядка внутри государства и защите национального единства и территориальной целостности государства.
2. Ничто в данном Протоколе не должно использоваться, прямо или косвенно, и какова бы ни была причина, для оправдания интервенции в вооруженный конфликт или во внутренние или внешние дела высоких договаривающихся Сторон, на территории которых происходит этот конфликт.

Право на такое вмешательство может дать только Совет Безопасности ООН. То, что нарушение гуманитарного права может послужить причиной соответствующей санкции, и эта санкция может относиться к вмешательству во внутренние дела государств следует из статей 55 и 2(7).

Устав ООН. Статья 55:
С целью создания условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружеских отношений между нациями, основанных на уважении принципа равноправия и самоопределения народов, Организация Объединенных Наций содействует:
с) Всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех без различия расы, пола, языка и религии.
 
Устав ООН. Статья 2(7):
Настоящий Устав ни в коей мере не дает Организации Объединенных Наций права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, и не требует от Членов Организации Объединенных Наций представлять такие дела на разрешение в порядке настоящего Устава; однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер на основании главы VII.

Таким образом, законная схема задействования силы для пресечения и наказания внутригосударственных нарушений гуманитарного права, равно как и прав человека, следующая:

  1. Констатация авторитетными международными организациями и институтами факта серьезных нарушений гуманитарного права.
  2. Идентификация ситуации как угрозы миру и безопасности. Это может быть сделано только Советом Безопасности, как правило, на основе соответствующего доклада генерального секретаря ООН.
  3. Резолюция Совета Безопасности на использование силы со стороны отдельных стран или региональных организаций.
  4. Планирование и проведение военной операции либо силами ООН, либо региональными организациями или коалициями.

Возможен также вариант санкционирования применения силы постфактум. Такой вариант, скорее всего, можно также признать законным.

В случае кризиса в Косово имела место констатация надвигающейся гуманитарной катастрофы в докладе генерального секретаря ООН от 4 сентября 1998 года, и была резолюция Совета Безопасности 1199 от 23 сентября, идентифицировавшая ухудшающуюся ситуацию в Косово как угрозу миру и безопасности в регионе. На основе этого НАТО посчитала допустимым прибегнуть к угрозе силой и ее использованию. Однако, если угрозу силой можно было бы считать оправданной исходя из резолюции 1199, то авиаудары по территории СРЮ без резолюции, разрешающей такие удары, являются явным нарушением Устава ООН.

Ситуацию все же нельзя интерпретировать только как необоснованную агрессию, поскольку Югославские власти и Армия освобождения Косово нарушили не только законы гуманитарного права, но также три(!) резолюции Совета Безопасности — 1160, 1199 и 1203 — требовавшие от сторон разрешить конфликт мирными средствами.

Тем не менее, раз уж интервенция имеет целью пресечь гуманитарные преступления, она не должна сама вести к таким же преступлениям, то есть авиаудары, например, по жилым кварталам и по объектам, жизненно важным для гражданского населения, случись они в результате операции НАТО, не имели бы оправдания.

 

Поле преткновения

Косово поле и Метохия  — это две горные котловины, образующие регион, исторически являющиеся колыбелью сербской православной цивилизации. Косово — это черный дрозд по-сербски, метохия — греческое слово, обозначающее церковные владения. На территории края находится около 1800 сербских церквей.

В 1389 году в исторической битве на Косовом поле сербы были разбиты турками и попали в зависимость от Османской империи. На протяжении нескольких веков сербы постепенно селились на север от Косово. Процесс особенно усилился во время австро- и русско-турецких войн, когда сербы, поддерживавшие Австро-Венгрию и Россию, бежали из края от преследования Османских властей, а на их место с юга переселялись более лояльные албанцы — другой коренной косовский этнос, бывший ранее в меньшинстве.

В результате, национально-освободительное движение сербов XIX века относилось уже к другой территории. С обретением Сербией независимости после русско-турецкой войны демографический состав Косово и Метохии окончательно изменился в сторону албанцев, поскольку сербские семьи начали быстро переселяться на территорию независимого государства, в том числе, в связи с этническими чистками.

После крушения Австро-Венгрии в 1918 году Косово вошло в состав сербско-хорватско-словенского королевства. После второй мировой войны Косово стало автономией в составе Федеративной Республики Югославия. До 1966 года край управлялся сербом Александром Ранковичем, высокопоставленным чиновником, проводившем жесткую политику в отношении албанцев. В 1974 году по новой конституции край получил более широкую автономию в рамках Сербии, начали появляться албанские исламские школы и в законодательство края были введены некоторые исламские нормы.

В 1981 году начались первые беспорядки. Тогда они были направлены против плохих условий жизни — занятость албанского населения составляла 12 %, а рождаемость была самой высокой в Европе. Беспорядки привели к кровопролитию и бегству из края сербов и черногорцев.

В 1989 году новый руководитель Сербии Слободан Милошевич ограничил автономию Косово, тем не менее край остался автономной провинцией. В крае было усилено военное и полицейское присутствие.

После начала боснийской войны активизировались столкновения в Косово. Силовое подавление беспорядков стало реальностью. США видели в этом возможность эскалации насилия, что создало бы серьезную угрозу и без того нестабильному региону. В конце 1992 года президент США Джорж Буш направил Слободану Милошевичу послание (так называемое рождественское послание Буша), в котором предупредил о возможности авиаударов по территории Югославии в случае попыток разрешить конфликт силовым путем. Эта малоизвестная, но достоверная, акция была очевидной угрозой силой, идущей вразрез с принципами ООН, тем не менее она оказалась эффективной, что безусловно повлияло на модель поведения США в их политике на Балканах1.

В 1997 году действия Армии освобождения Косово стали особенно активными. Спорадические убийства сербских полицейских превратились в систематические и спланированные операции, начались этнические чистки в отношении сербского меньшинства.

К 1998 году большинство населения края составляли албанцы, однако последняя перепись населения проводилась давно и точные цифры назвать трудно. В западных средствах массовой информации говорили о 90-процентном албанском большинстве. Власти СРЮ приводили другие цифры: албанцев — около 60 %, сербов — 15 %, славян-мусульман — 10 %, цыган — 10 %, турок — 3 %, других народов — 2 %  2.

 

Динамика развития кризиса

В феврале 1998 года сербские силы провели операцию против предполагаемой базы Армии освобождения Косово. В результате погибло приблизительно 80 человек, среди которых были женщины и дети. В Приштине прошли массовые акции протеста, против которых была использована чрезмерная сила. Эти события, а также дипломатическое давление на Россию со стороны западных дипломатов, привели к ужесточению позиции в отношении Югославии. 9 марта 1998 года контактная группа, состоящая из министров иностранных дел Великобритании, Германии, Италии, России, Франции и США, на встрече в Лондоне сделала достаточно жесткое заявление, потребовав прекращения насилия в крае, активизации действий ООН и ОБСЕ и введения эмбарго на поставку оружия в Югославию3. 31 марта Совет Безопасности ООН принял резолюцию 1160, придавшую требованиям контактной группы обязательную силу. Как обычно для подобных случаев, резолюция предусмотрела возможность дальнейших решений Совета Безопасности по проблеме4.

В мае 1998 года состоялись первые переговоры между Слободаном Милошевичем и Ибрагимом Руговой — умеренным лидером косовских албанцев. Переговоры не получили продолжения ввиду бойкота со стороны радикальных сил в Армии освобождения Косово.

Ситуация опять начала ухудшаться. Активные действия Албанских вооруженных формирований позволили им к августу установить контроль над 40 % территории края. Насилие приняло форму организованного вооруженного конфликта.

Позиции членов контактной группы в отношении дальнейших шагов снова разошлись. Еще в апреле Россия не согласилась с введением новых санкций. Становилось очевидно также, что Россия не согласилась бы на существенное ущемление суверенитета Югославии и не пропустила бы резолюцию СБ ООН, санкционировавшую бы в отношении нее жесткие действия. Между тем руководство Югославии отказывалось вернуть в страну изгнанные ранее миссии ОБСЕ и ЕС во главе с Филиппом Гонсалесом — известным испанским политиком и лидером социалистического интернационала, ставя в сложное положение не только себя но и своего основного союзника — Россию. Власти Югославии настаивали, что Гонсалес может быть только представителем международной миссии, в то время как контактная группа требовала его посреднической роли между федерацией и сепаратистами. Одновременно СРЮ осудила резолюцию 1160 как необоснованную5.

Отсутствие возможностей для компромисса в рамках контактной группы, ОБСЕ и ООН подтолкнули Соединенные Штаты и их союзников по НАТО к поиску самостоятельных шагов для разрешения кризиса. В мае Совет НАТО решил нарастить военное присутствие в Албании и Македонии и провести в рамках программ партнерства с этими странами ряд учений в течение года. Было решено также "рассмотреть политические, юридические и, если необходимо, военные последствия будущих мер сдерживания, если ситуация того потребует"6. К июню позиция США обозначилась достаточно четко. Во время слушаний в комитете по международным отношениям Сената США 6 мая и 24 июня, сенаторы, ссылаясь на опыт "рождественского послания Буша" и Дейтонского процесса, в большинстве высказались за решение проблемы либо в рамках НАТО, либо самостоятельно со стороны США, при необходимости без согласований в Совете Безопасности ООН.

Такая позиция США первоначально встретила оппозицию среди их европейских союзников и ООН. Франция и Германия заявили о необходимости резолюции Совета Безопасности для силового вмешательства со стороны НАТО. О юридической обязательности такой резолюции для любой интервенции в Косово Совету НАТО напомнил также Генеральный Секретарь ООН7.

В августе – сентябре югославские силы предприняли успешное наступление. По мнению международных наблюдателей оно сопровождалось чрезмерным и неизбирательным использованием силы, сообщалось также о случаях массовых расстрелов албанцев. На российско-американском саммите 2 сентября оба президента отметили недопустимость эскалации насилия, которое уже к тому времени привело к изгнанию со своих мест более 200 000 человек. Президенты призвали стороны к немедленным действиям по прекращению насилия.

В начале сентября генеральный секретарь ООН представил Совету Безопасности доклад о надвигавшейся гуманитарной катастрофе в Косово. 23 сентября 1998 года Совет Безопасности принял резолюцию 1199, в которой ухудшавшаяся ситуация в крае была идентифицирована как угроза миру и безопасности в регионе. Лидеры косовских албанцев были призваны прекратить террористическую деятельность, а власти СРЮ — вывести из края подразделения, ответственные за репрессии против мирного населения и допустить в край международные миссии8. Однако резолюция не содержала положений, которые можно было бы интерпретировать как санкционирующие силовое вмешательство.

Насилие тем временем продолжалось. В начале октября произошел сдвиг в позиции европейских союзников США в отношении роли НАТО в урегулировании — возможно, он был связан с конкретностью и жесткостью требований резолюции 1199. Так или иначе, 13 октября Совет НАТО принял решение о возможности использования силы против СРЮ без дополнительной санкции и поставил властям Югославии ультиматум, потребовавший обеспечения прогресса в выполнении требований Совета Безопасности к четко установленному сроку. Россия при этом не предприняла никаких демаршей.

Угроза силой и дипломатические усилия специального посланника США Ричарда Холбрука возымели действие. В Белград отправились Верховный главнокомандующий силами НАТО в Европе Уэсли Кларк, Председатель военного комитета НАТО Клаус Науман и действующий председатель ОБСЕ Бронислав Геремек. 15 и 16 октября были подписаны два соглашения — между СРЮ и НАТО и между СРЮ и ОБСЕ, предусматривавшие установление в Косово миссии наблюдателей ОБСЕ в количестве 2 000 человек и режима воздушных наблюдений над краем невоенными самолетами НАТО (насколько можно назвать невоенными самолеты-разведчики U–2 и армейские беспилотные летательные аппараты) 9,10. Кроме того, между Ричардом Холбруком и Слободаном Милошевичем была достигнута договоренность об ограничении полицейских и военных сил в Косово и о необходимости выработки параметров урегулирования в Косово к 2 ноября 1998 года.

Новая ситуация была юридически закреплена резолюцией Совета Безопасности 1203 от 24 октября 1998 года, которая, приветствуя заключенные соглашения и достигнутый прогресс, косвенно подтвердила правильность действий НАТО. Резолюция призвала страны предоставить ресурсы для международной миссии, подчеркнула главную ответственность властей Югославии в создании условий для возвращения беженцев и призвала к проведению расследования совершенных жестокостей Международным трибуналом по бывшей Югославии11.

До конца 1998 года на фоне хрупкого перемирия с переменным успехом велись переговоры об окончательном урегулировании. Ситуация начала ухудшаться в конце декабря. В ответ на убийство 36-ти боевиков Армии освобождения Косово в одном из кафе был устроен взрыв, в результате которого погибло шесть сербских полицейских. Эти события подтолкнули дальнейшие вооруженные столкновения.

В январе 1999 года произошел инцидент возле села Рачак. Событие важное, поскольку оно положило начало цепи эскалации, приведшей, в конце концов, к нынешней ситуации — почти как убийство эрцгерцога Фердинанда в Сараево перед началом первой мировой войны. 15 января силы сербской полиции намеревались арестовать в районе села Рачак группу, подозревавшуюся в террористической деятельности. При приближении к селу по полиции из укрытий был открыт огонь, были ранены несколько полицейских и повреждены автомашины. В ответ полиция использовала тяжелое вооружение. В результате этого и последовавшей атаки полиции было убито несколько десятков человек. Среди погибших были женщины.

Власти СРЮ сообщили об инциденте миссии ОБСЕ и одновременно начали собственное расследование, но оно не увенчалось успехом, так как прибывшая группа во главе с судебным следователем из Приштины была снова встречена огнем. На следующий день попытка также не удалась, поскольку представители миссии ОБСЕ потребовали от судебного следователя отказаться от присутствия полиции на месте события, предполагая возможные столкновения. В результате к месту гибели людей были допущены только члены международной миссии и журналисты12.

На пресс-конференции 16 января, на следующий день после событий, когда следствие еще не началось, глава верификационной миссии ОБСЕ Вильям Вокер объявил об убийстве 20 гражданских лиц, (всего члены миссии ОБСЕ насчитали 35 убитых, члены американской миссии — 45), обвинил власти Югославии в массовом убийстве мирного населения и потребовал в течение 24 часов прибытия следователей международного суда. Основой для таких обвинений было отсутствие на многих погибших униформы Армии освобождения Косово. Работавшая впоследствии группа независимых экспертов из Финляндии так и не смогла однозначно идентифицировать погибших как комбатантов или гражданских лиц, отметив неаккуратность в сборе фактов по горячим следам, то есть 15 и 16 января. Тем временем кадры, снятые во время поездки Вильяма Вокера в Рачак, и данная им интерпретация всколыхнули мировое общественное мнение.

Власти СРЮ обвинили главу миссии ОБСЕ в превышении полномочий и предвзятости, потребовав, чтобы он покинул страну. Работа наблюдателей ОБСЕ была поставлена под угрозу. После событий в Рачаке активизировались боевые действия, приведшие к новой волне беженцев. Начался новый виток международного давления.

19 января в заявлении председателя Совета Безопасности было отмечено, что Совет принял к сведению заявление главы миссии ОБСЕ о вине федеральных сил и призвал СРЮ к сотрудничеству в расследовании происшедшего с международными организациями и трибуналом13.

29 января 1999 года на своей встрече в Лондоне контактная группа потребовала от сторон продолжать сотрудничество с международными миссиями, призвала к наказанию виновных в событиях в Рачаке и предложила представителям правительства Югославии и Косовских албанцев начать переговоры в Рамбуйе под сопредседательством Франции и Великобритании начиная с 6 февраля. 30 января письмо с аналогичными требованиями направил сторонам также генеральный секретарь НАТО. В письме сообщалось, что Совет НАТО уполномочил генерального секретаря НАТО санкционировать в случае необходимости авиаудары. На следующий день правительство СРЮ направило председателю Совета Безопасности запрос о срочном заседании Совета ввиду возможной агрессии со стороны НАТО14. Запрос был отклонен. Со стороны России демаршей не последовало — она, как и другие члены контактной группы, готовилась к переговорам во Франции.

С 6 по 17 февраля 1999 года в Рамбуйе состоялся первый раунд переговоров. Фактически это были переговоры не о соглашении, а о принятии в строго определенный срок (контактная группа установила семь дней, но переговоры затянулись) 82-страничного документа, озаглавленного "Временное соглашение о мире и самоуправлении в Косово". Документ содержал проект конституции края и предусматривал:

Идея переговоров состояла в следующем. Стороны должны были одновременно согласиться с планом. Если обе стороны его не принимали, выработка соглашения должна была бы начаться заново. Если план не принимала только одна сторона, на нее должно было бы быть оказано давление. В случае с Армией освобождения Косово это означало лишение международной поддержки, в том числе экономической, в случае СРЮ — авиаудары по территории государства.

По истечении оговоренного срока ни одна из сторон соглашение не подписала. Однако представители косовских албанцев заявили, что соглашение будет подписано после возобновления переговоров. По истечении месяца, который был отмечен рядом столкновений, 15 марта в Париже начался второй раунд переговоров. 18 марта представители косовских албанцев соглашение подписали, представители Югославии отказались. 19 марта переговоры были прерваны. 20 марта началась эвакуация из Косово международных наблюдателей. Югославские силы начали укрепление военных позиций, в том числе на границах с Албанией и Македонией. Западные политики обвинили СРЮ в нарушении договоренностей об ограничении военного присутствии в крае. 22 марта Ричард Холбрук прибыл в Белград, надеясь все же добиться от Югославии подписания соглашения. 23 марта Югославский парламент отверг возможность размещения в Косово сил НАТО, а Ричард Холбрук покинул Белград.

24 марта начались авиаудары НАТО. Российский премьер-министр, направлявшийся в Соединенные Штаты, узнав о начале ударов распорядился развернуть самолет на обратный курс. 26 марта Беларусь, Индия и Россия внесли в Совет Безопасности проект резолюции, осуждавшей действия НАТО и требовавшей прекращения авиаударов. Резолюция не набрала достаточно голосов15.

Федеральные силы СРЮ в крае с началом бомбардировок инициировали массовый поток беженцев, в основном в Албанию и Македонию. За первые две недели ударов их количество составило несколько сот тысяч.

 

Проблема новой роли НАТО

В 1997 году на Мадридском саммите НАТО было провозглашено закрытие ялтинской страницы европейской истории. Это означало, что позади был оставлен не только принцип раздела зон влияния времен "холодной войны", но также неопределенность, последовавшая после. В этом было некоторое преувеличение. Последняя точка все еще должна была быть поставлена, и эта точка — новая стратегическая концепция НАТО, запланированная к принятию на юбилейном Вашингтонском саммите.

Внутриорганизационное обсуждение указанного документа было закрытым. Это понятно. Новая стратегическая концепция должна была закрепить ключевую роль НАТО в новой архитектуре европейской безопасности, более конкретно — она должна была установить практические механизмы натоцентричности новой системы, а с этим были определенные проблемы — организация была несвободна в выполнении некоторых жизненно важных для ее предполагаемой роли функций.

Здесь нет нужды повторять все те дебаты о роли НАТО в новой Европе, которые предшествовали Мадридскому саммиту — основные принципы достигнутого к 1997 году компромисса были широко освещены в литературе, в том числе и в работах16,17. Пожалуй, наиболее кратко они были выражены генеральным секретарем Альянса в одной из его речей18: стратегическое соглашение между Северной Америкой и Западной Европой — имеется ввиду, что европейской оборонная идентичность не должна существовать вне рамок НАТО; вовлеченность России в европейскую архитектуру, то есть ее принципиальное согласие с ведущей ролью Альянса; и многоорганизационность новой системы — распределение военных, экономических и гуманитарных функций между НАТО, ЕС, ЗЕС, ОБСЕ и ООН.

Этой сжатой формулы, в общем, достаточно чтобы заметить отсутствие чего-то важного, сопоставимого в своей фундаментальности с ялтинским принципом раздела зон влияния. Это что-то можно выразить заменой единственного слова в избитой фразе "ключевая роль НАТО ". Дело в том, что для придания перечисленным Хавьером Соланой элементам новой архитектуры практической прочности ключевой роли НАТО недостаточно. Роль должна быть главной, то есть для выполнения своих новых функций НАТО должна нести главную ответственность за поддержание мира и безопасности в области действия новой системы — в Евро-Атлантическом регионе (термин, введенный на Мадридском саммите НАТО для обозначения пространства ОБСЕ).

Таким образом, главная ответственность за поддержание мира и безопасности, которая согласно существующим нормам международного права принадлежит Совету Безопасности ООН, на территории новой Европы должна была быть легитимно, с общего, пусть иногда неохотного, согласия, передана региональной организации — НАТО, а конкретно, ее высшему органу — Северо-Атлантическому Совету.

Справедливости ради надо заметить, что Совет Безопасности в годы "холодной войны" не играл главную роль в поддержании именно европейской безопасности, все решал баланс сил на континенте, что, в общем, соответствовало идее об особой роли постоянных членов Совета Безопасности. Однако даже если вопрос был в признании главной роли НАТО, а не в ее передаче от Совета Безопасности, это принципиально меняло ситуацию, поскольку вело бы к перемещению процесса принятия решений в отношении мира и безопасности в Европе в международный орган, имеющий, условно говоря, иной состав постоянных членов.

Таким образом, признание главной роли НАТО изменило бы иерархию периода "холодной войны" — постоянные члены Совета Безопасности, развитые страны, все остальные — на новую иерархию — члены НАТО, особые партнеры НАТО, все остальные — и, таким образом, всю ялтинскую модель. На момент Мадридского саммита этого еще не произошло, роль НАТО оставалась просто ключевой.

Итак, в чем была основная проблема для выполнения НАТО именно главной роли в новой архитектуре безопасности? Дело в том, что для этого необходима свобода в осуществлении насильственных действий в случае нарушений установленных для системы безопасности норм. В приведенной ранее юридической справке о праве на принудительные действия указывалось, что для этого существуют только две законные возможности. Первая — самооборона, вторая — санкция Совета Безопасности. НАТО была не готова полностью отказаться от этих ограничений, поскольку, во-первых, это был бы чрезмерный подрыв системы ООН и, как следствие, принятие НАТО ответственности за весь мировой порядок, включая Азию, Африку и Латинскую Америку, во-вторых, это не оставляло бы России иного выхода, как бескомпромиссно противостоять НАТО, что шло вразрез с императивом ее кооперативного вовлечения в новую натоцентричную Европу. Таким образом, необходимо было существенно расширить полномочия НАТО в Европе не разрушая системы ООН и не лишая Россию признаков сверхдержавы.

Для этого существовало две взаимодополняющие возможности:

Исходя из информации, которую иногда сообщали представители НАТО аналитикам и журналистам, обе эти возможности дискутировались в ходе закрытых дебатов по новой стратегической концепции НАТО и, более того, были основными точками расхождений между США и их европейскими союзниками19. Важно также то, что кризис в Косово стал своего рода полигоном для отработки новых подходов. Попробуем это доказать.

 

Косовский полигон

Как и во многих других случаях, в дебатах о новой стратегической концепции определились две основные линии — американская и французская. Американская позиция состояла в широкой интерпретации полномочий НАТО, в том числе возможность силовых действий для предотвращения распространения оружия массового поражения и операций вне зоны без соответствующей резолюции Совета Безопасности. Франция, напротив, придерживалась традиционного для нее мнения, что роль НАТО в Европе должна ограничиваться случаями коллективной самообороны в классическом понимании. Позиция Германии была близка к французской, но немного от нее отличалась — Германия допускала возможность отдельных случаев, когда НАТО могла бы действовать самостоятельно без санкции со стороны ООН, однако возражала против превращения таких действий в норму7,20.

Вернемся еще раз к развитию кризиса в Косово, но уже под углом роли НАТО в его урегулировании. Ситуация, сложившаяся в крае в начале 1998 года, не являлась необычной для современного мира — национальный сепаратизм на фоне жестких действий центральной власти. Поэтому интересны резоны для активного вмешательства НАТО.

Наиболее распространенное объяснение состоит в том, что кризис в Косово грозил взорвать обстановку на Балканах. Эскалация насилия могла затронуть не только Албанию и Македонию, но также Италию, Грецию и Турцию — все три члены НАТО. Причем, учитывая и без того непростые взаимоотношения между двумя последними, различие их симпатий в отношении сербов и албанцев грозило подорвать стабильность НАТО, автоматически втягивая в решение проблемы США. Нет необходимости также напоминать о заинтересованности России, то есть, глобальность проблемы этого маленького края была налицо. Если вспомнить к тому же печальный опыт ООН и ОБСЕ во время боснийского урегулирования, когда отсутствие решительных действий на начальных фазах привело к трагическим последствиям, сантименты НАТО становятся понятными. Однако есть некоторые аспекты проблемы, заставляющие думать о недостаточности такого объяснения.

Во-первых, позиция государственного секретаря США Мадлен Олбрайт в вопросе урегулирования в Косово не всегда вписывалась в провозглашенный ей самой принцип прагматизма и гибкости21. Например, трудно объяснить изначальное жесткое требование широкой территориальной автономии для косовских албанцев вместо широкой этнической автономии, как это предлагал Слободан Милошевич2. Тем более, что именно этническая, а не территориальная автономия национальных меньшинств характеризует внутреннее устройство самих Соединенных Штатов. Была очевидна неприемлемость для сербского большинства Югославии принадлежности территории Косово албанцам. В то же время, сербы принципиально не оспаривали права албанцев как этноса жить по своим законам на суверенной сербской территории. Возможно, руководство Сербии лукавило, однако иной, более эффективный подход, существовал.

Во-вторых, трудно объяснить желанием остановить насилие в Косово бескомпромиссность требований о формировании миротворческой миссии в Косово под эгидой НАТО. Конечно, миротворческие миссии НАТО, как показала практика, организованнее и эффективнее таковых ООН, однако настаивать на миссии в рамках НАТО одновременно с требованием вывести из края федеральные силы Югославии было избыточным. При отсутствии регулярных войск в Косово с ситуацией могла бы вполне справиться классическая миссия ООН, подчиненная специальному представителю ее генерального секретаря и состоящая из автономных национальных контингентов. Возможно, выбор НАТО – ООН оказался решающим для непринятия Югославией мирного плана.

В-третьих, нельзя не заметить поспешности жестких обвинений по горячим следам событий в Рачаке, сделанных главой миссии ОБСЕ в Косово Вильямом Вокером.

Приведенные наблюдения косвенно подтверждают, что НАТО в Косово занималась не только урегулированием ситуации, но и отработкой своей новой стратегической концепции, приурочивая свои действия к Вашингтонскому саммиту.

Влияние внутринатовских дебатов по новой концепции на политику союза в отношении кризиса в Косово можно проследить начиная с середины 1998 года, когда на слушаниях в Сенате США в мае и июне позвучали соответствующие рекомендации для внешнеполитического и военного ведомств. Уже 11 июня 1998 года во время пресс-конференции в Брюсселе министр обороны Вильям Коэн, отвечая на вопрос о возможности принудительных военных действий в отношении Югославии, заявил, что "Соединенные Штаты не чувствуют, что это (авторизация со стороны ООН) обязательно  — это желательно, но не обязательно, мы полагаем что в соответствии с Уставом ООН как таковым нации имеют право прибегать к самообороне и даже коллективной самообороне…". Последовал вопрос: "Вы считаете, что действия без мандата ООН были бы возможными, даже если это не будет, строго говоря, самооборона?", на что Вильям Коэн ответил: "Тем не менее, это может быть, строго говоря, коллективной обороной в смысле нестабильности, которая может возникнуть при продолжении ситуации. И давайте на этом остановимся."22.

Достаточно прочитать статью 51 Устава ООН, чтобы обнаружить, что между ее текстом и интерпретацией, данной министром обороны США, нет ничего общего, кроме самого слова "самооборона". Но Вильям Коэн не ошибся и не оговорился, в тот момент США действительно рассматривали (по крайней мере пытались рассматривать) кризис в Косово как акт агрессии на южные рубежи НАТО. Днем позже на пресс-конференции в Лондоне госсекретарь Мадлен Олбрайт заявила: "… позвольте мне повторить то, что вчера сказал секретарь Коэн, он ясно сказал, что резолюция была бы желательна, но не обязательна … серьезное ухудшение ситуации в Косово представляет существенную угрозу региональной безопасности и миру — и это, как правило, является основанием для международного сообщества допустимости предпринять те или иные меры. Это может быть в соответствии со статьей 51 Устава ООН…"23. Вольности в интерпретации США Устава ООН привели к тому, что в июне генеральный секретарь ООН напомнил НАТО о необходимости наличия резолюции СБ ООН для любой военной интервенции в Косово7.

Позицию США не поддержали также основные Европейские союзники. В конце августа 1998 года президент Франции высказался против превращения НАТО в своего рода "Священный союз" с карт-бланшем на интервенцию. О необходимости санкции со стороны Совета Безопасности заявила также Германия19. В результате, применительно к обоснованию возможных самостоятельных шагов НАТО в Косово начала заполняться новым смыслом идея гуманитарной интервенции.

Первоначально этот термин означал интервенцию гуманитарными средствами. Он получил определенную популярность в связи с попытками реформирования системы ООН, когда несоответствие заложенного в ее Уставе принципа суверенитета и новых реалий глобализации стали очевидными. Концепция гуманитарной интервенции, позволявшая международным институтам вмешиваться во внутренние дела государства для оказания гуманитарной помощи населению, стала удобным компромиссом между принципом невмешательства во внутренние дела и новым общим пониманием, что права человека не являются внутренним делом государства. Тем более, вопрос о роли Совета Безопасности почти не стоял — во-первых, гуманитарная интервенция не ассоциировалась с насильственными действиями, а во-вторых, практически любая резолюция Совета Безопасности, касающаяся какого-нибудь кризиса, содержит требования соблюдения прав человека и призывы об оказании гуманитарной помощи.

Однако в новой интерпретации термин стал двусмысленным, поскольку НАТО начала интерпретировать его, как возможность насильственного вмешательства во внутренние дела государства без специальной санкции Совета Безопасности, если это необходимо для пресечения гуманитарных преступлений.

1 октября 1998 года персс-секретарь министерства обороны США Кенет Бейкон заявил: "Взгляды США всегда состояли в том, что НАТО имеет право действовать самостоятельно — право и обязанность действовать самостоятельно в вопросах Европейской безопасности"19. Обоснование для решения Совета НАТО от 13 октября 1998 года о возможности использовании силы против СРЮ было менее категоричным, но оно тоже во многом базировалось на оценке ситуации в Косово как приближавшейся гуманитарной катастрофы.

Продолжалось также переосмысливание права на самооборону. В ноябре 1998 года Северо-Атлантическая ассамблея в своей "Резолюции о переосмыслении Евро-Атлантической безопасности" призвала парламенты и правительства стран НАТО:

"d. стремиться к обеспечению наиболее широкой международной легитимности для миссий, не связанных со статьей 5, а также быть готовыми действовать, если Совет Безопасности ООН вдруг не сможет осуществлять свои цели по поддержанию международного мира и безопасности;

e. подтвердить, что неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону, также закрепленные статьей 51 Устава ООН, должно включать оборону общих интересов и ценностей, в том числе в случаях, когда они поставлены под угрозу гуманитарной катастрофой, преступлениями против человечности и военными преступлениями; "7

Здесь уместно еще раз прочитать текст статьи 51 Устава ООН, чтобы убедиться, насколько приведенная интерпретация права на самооборону выходит за рамки существующих норм. Тем не менее, еще совсем недавно НАТО была близка к легитимизации такого понимания, то есть всеобщему признанию его как нормы для Европы. Достаточно было бы практической демонстрации эффективности такого подхода для общеевропейских интересов.

НАТО уже имела к тому времени опыт утверждения своей новой роли путем создания прецедентов. В 1995 году генеральный секретарь ООН, уполномоченный Советом Безопасности предпринять все необходимые меры для боснийского урегулирования, обратился за военной помощью к Совету НАТО. В результате авиаударов, успешного хорватско-боснийского наступления на сербов и Дейтонских мирных переговоров был подписан Парижский договор, остановивший войну. НАТО сформировала силы по поддержанию мира и успешно контролирует ситуацию уже два года. Этот успех сделал обвинения в превышении полномочий со стороны генерального секретаря ООН и НАТО неубедительными — все предыдущие попытки урегулирования с полным соблюдением юридических процедур были неудачными. Это был успех НАТО, но успех под эгидой ООН.

Летом 1998 года попытка отвергнуть необходимость получения полномочий со стороны Совета Безопасности была относительно неуспешной — уж слишком одиозным выглядело представление ситуации в Косово того времени, как агрессии против НАТО. Но уже к осени ситуация изменилась.

Новая интерпретация идеи гуманитарной интервенции на фоне идентификации Советом Безопасности ситуации в Косово как приближавшейся гуманитарной катастрофы и угрозы миру было уже достаточно для восприятия ультиматума со стороны НАТО как обоснованного шага, косвенно одобренного затем самим Советом Безопасности. Но это еще не был, образно говоря, "Дейтон под эгидой НАТО". В конце 1998 года было только сомнительное перемирие, не имевшее в своей основе мирного договора и не гарантированное международной миротворческой миссией. Прецедента всеобъемлющего урегулирования конфликта под эгидой НАТО все еще не было. Но это уже вполне могло быть — Франция, Германия и, самое главное, Россия к тому времени уже "созрели" для принятия новой ситуации.

Таким образом, накануне Вашингтонского саммита НАТО осталось перейти только тонкую красную линию, отделявшую ее от цели — главной роли в новой Европейской системе безопасности. Но перейти эту линию надо было успешно и в срок, и тогда сам масштаб юбилейных торжеств и международного представительства на нем закрепил бы новую ситуацию, когда Северо-Атлантический Совет был бы волен в критических ситуациях действовать по собственному усмотрению.

В январе 1999 года, перед началом переговоров в Рамбулье, НАТО имела все основания надеяться на успех. "Рождественское послание Буша" руководству Югославии в 1992 году, опыт Дейтонского урегулирования, успех ультиматума Югославии осенью 1998 года  — вот этапы большого пути, в котором оставалось сделать последний шаг — добиться урегулирования в Косово на основе решений принятых в рамках Северо-Атлантического Совета. Все шло как положено, даже когда Югославский парламент отверг мирный план. Возможно, короткая и эффективная операция по принуждению к миру только прибавила бы значимости роли расширенного альянса в урегулировании.

24 марта 1999 года у руководства США не было причин ожидать неудачи. Но случилось то, что случилось. Политика Соединенных Штатов в Европе перед самым юбилейным саммитом НАТО споткнулась не о французскую оппозицию и не о российские грозные предупреждения, а о готовность сербов нести тяготы войны.

Может быть, США просто не повезло, может, они просчитались, а может быть, это закономерность — морская сила вторглась слишком далеко в глубины Евразии, где предельной ставкой в игре становятся уже не авиаудары, а готовность нации и государства жертвовать своими гражданами на поле боя.

В 1995 году в Боснии успех урегулирования был вызван не только авиаударами. Там были хорваты и боснийцы, готовые вести сухопутную войну с сербами, и имевшие для этого достаточно сил. Авиаудары НАТО сыграли очень важную роль, но сербов сломили именно последовавшие поражения от хорватов и боснийцев на поле боя.

В Косово ситуация оказалась другой, албанцы не смогли противопоставить сербам ничего серьезного. В этих условиях угрожать авиаударами без готовности к сухопутной операции со стороны НАТО было в значительной степени блефом. Сербы могли испугаться, и тогда игра была бы сыграна. Но сербы не испугались.

 

Некоторые уроки кризиса

  1. Определенные аспекты политики НАТО в отношении кризиса в Косово говорят о том, что организацию интересовало не само по себе разрешение конфликта, а эффективное урегулирование под эгидой НАТО до Вашингтонского саммита. Имеется в виду, в первую очередь, неуместно жесткое требование о формировании миротворческой миссии под командованием НАТО и поспешность с инициацией авиаударов по Югославии.

    В случае вывода федеральных сил Югославии из Косово до прекращения военно-политического давления и начала размещения миссии, как того требовала и требует НАТО, мир в крае мог бы быть гарантирован классической миссией ООН. Международное присутствие под эгидой ООН могло бы стать приемлемым для всех компромиссом, если цель действительно была в мирном урегулировании самом по себе, а не в урегулировании на заранее определенных условиях. В свою очередь, то, что НАТО оказалась не готовой к затяжному конфликту, свидетельствует о временной привязке решения о начале операции и, возможно, об обусловленности этой операции соображениями, выходящими за рамки мира в Косово.
  1. Развитие кризиса в Косово шло параллельно с выработкой новой стратегической концепции НАТО, которая должна была окончательно определить параметры новой системы европейской безопасности, в которой НАТО играла бы главную роль. Если бы НАТО удалось урегулировать конфликт до Вашингтонского саммита, и если бы началось размещение международных сил под эгидой НАТО с широким участием России, то это означало бы, что создан новый легитимный механизм использования силы для поддержания мира и безопасности на Евро-Атлантическом пространстве.

    Юбилейный саммит прошел в те же сроки, что и планировалось, и новая стратегическая концепция была принята. Но этот саммит не был саммитом победителей и эта концепция не была концепцией победы. Пока кризис в Косово не завершен на условиях НАТО, эффективность новой роли НАТО остается недоказанной, и, следовательно, новая натоцентричная система европейской безопасности остается не построенной.

    Чтобы сохранить позиции в Европе, не говоря уже об осуществлении стратегической линии трех последних саммитов, НАТО вынуждена в своих требованиях к Югославии идти до конца, забывая постепенно о первоначальной цели предотвратить гуманитарную катастрофу в регионе.
  1. Кризис в Косово поставил под вопрос возможность создания системы международной безопасности не путем закрепления фактически сложившегося положения, как это было после Второй мировой войны, а путем целенаправленной политики группы государств.

    Новая натоцентричная система европейской безопасности служит чему-то или она отражает что-то? Это вопрос о балансе воли и естественности в новой архитектуре. Опыт действий НАТО в Косово заставил усомниться в целесообразности превалирования первого.
  1. При любом исходе конфликта в Косово можно прогнозировать ослабление позиций США в Европе. В основе этого лежит простое соображение. Прочность позиций Соединенных Штатов на континенте определяется тем, что в их силах:
  1. Вряд ли Россия сможет воспользоваться тем неожиданным геополитическим подарком, который преподнесли ей Соединенные Штаты, превратив своими действиями юбилейный саммит НАТО из завершающего аккорда европейского строительства в тревожную увертюру неизвестного.

    Чтобы воспользоваться ситуацией, России нужна выносливость, которой у нее нет. Если Югославия "сломается", Россия, скорей всего, включится в процесс урегулирования на условиях НАТО — об этом говорит ее политика в течение последнего года. Сейчас от Югославии, а не от России зависит, насколько сильным будет удар по главной роли Северо-Атлантического союза.
  1. Использование силы против Югославии не сделало НАТО хуже или лучше — организация осталась такой, какой она была, дееспособной и не бросающей слов на ветер. Возможно, НАТО и не изменится, если только неудача в Косово не будет слишком серьезной, чтобы всколыхнуть самые основы ее стратегии. Другое дело те партнеры НАТО, которые воспринимали альянс как простой и безопасный путь в Европу. Оказалось, что НАТО бывает нелицеприятна, и это заставит многих, даже тех, кто стремился во второй эшелон новых членов, по-другому взглянуть на перспективы отношений.

    Членство в НАТО многого стоит, но и ко многому обязывает, это теперь со всей очевидностью относится и к особому партнерству — оно точно также много стоит и ко многому обязывает. Нельзя быть "почти членом НАТО" и не разделять ее стратегической концепции, а она в ее нынешнем виде предполагает акции типа операции "Союзная сила".
  1. Кризис в Косово снова поднял вопрос о справедливости существования в рамках международной системы безопасности государств с особым статусом. Статус постоянного члена Совета Безопасности ООН США, России, Китая, Великобритании и Франции воспринимался как должное. Новая система европейской безопасности предполагает, что главную ответственность при поддержании мира и безопасности в Евро-Атлантическом регионе будет нести Северо-Атлантический совет — высший орган НАТО, следовательно, особый статус получит другой круг государств, а именно, члены НАТО. Это можно принять или отвергнуть только вместе со всей новой системой безопасности.

 

* * *

Как бы ни разрешился кризис в Косово, он уже преподнес достаточно уроков и лишил многих иллюзий. Многое нужно переосмыслить заново. То, что совсем недавно казалось простым и понятным, сейчас выглядит по иному. Контуры новой архитектуры Европейской безопасности снова грозят скрыться в тумане. Как мы теперь видим свой статус в Европе, и что мы теперь хотим от НАТО? Чем скорее удастся прийти к национальному согласию по этой проблеме, тем лучше.

 

Post Scriptum

В ходе встречи Северо-Атлантического Совета 23 и 24 апреля 1999 года главы государств и правительств стран НАТО приняли новую стратегическую концепцию. Трудно сказать, каким бы был текст документа, будь операция "Союзная сила" быстрой и успешной, но то, что было утверждено — это достаточно взвешенный документ, отражающий скорее франко-германский, чем американский подход к новым миссиям НАТО. Стратегическая концепция не содержит явных положений, которые можно было бы интерпретировать, как вольное трактование права на самооборону, или возможность выполнения новых функций вне рамок ООН.

Стратегическая концепция НАТО. Статья 15 (неофиц. пер. с англ.):
Совет Безопасности Организации Объединенных Наций несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и, в этой роли играет важнейшую роль в обеспечении безопасности и стабильности в Евро-Атлантическом регионе.
 
Стратегическая концепция НАТО. Статья 11 (неофиц. пер. с англ.):
Осуществляя свои цели и фундаментальные задачи безопасности, Союз будет продолжать уважать законные интересы других и стремиться к мирному разрешению споров, как это предусмотрено Уставом Организации Объединенных Наций. Союз будет способствовать мирным и дружественным международным отношениям и поддерживать демократические институты. Союз не рассматривает какую-либо страну как врага.
 
Стратегическая концепция НАТО. Статья 10 (неофиц. пер. с англ.):
С целью достижения своих основополагающих целей, как Союз народов, приверженных Вашингтонскому договору и Уставу Организации Объединенных Наций, Альянс выполняет следующие фундаментальные задачи безопасности:
Безопасность. Быть одной из необходимых основ для стабильности Евро-Атлантического региона, основанной на развитии демократических институтов и приверженности мирному разрешению споров, когда ни одна страна не может угрожать или принуждать другую угрозой силой или ее использованием.
………………………………………………………
Сдерживание и оборона. Сдерживать и оборонять от любой угрозы агрессии против любой страны – члена НАТО, как это предусмотрено статьями 5 и 6 Вашингтонского договора.
И с целью укрепления безопасности и стабильности Евро-Атлантического региона:управление кризисами: быть готовым в каждом отдельном случае, на основе консенсуса и в соответствии со статьей 7 Вашингтонского договора вносить вклад в эффективное предотвращение конфликтов и участвовать в управлении кризисами, включая кризисное реагирование.

Статьи 5 и 6 Вашингтонского договора четко определяют классическое понимание права на самооборону, как оно закреплено в тексте статьи 51 Устава ООН.

Статья 7 Вашингтонского договора говорит о признании союзом главной роли Совета Безопасности в поддержании мира и безопасности, и, следовательно, фраза "в соответствии со статьей 7 Вашингтонского договора" означает "признавая полномочия Совета Безопасности ООН".

Тем не менее, нельзя считать исчерпанным вопрос о расширении полномочий НАТО. Обращают на себя внимание несколько аспектов.

Во-первых, важность военной готовности к новым, не связанным со статей 5, миссиям признается такой же, как и для самообороны. Причем, готовность к новым миссиям не обусловлена явно каким-либо внешним мандатом. Похоже, это говорит о взгляде на Устав ООН и полномочия Совета Безопасности, как на обязывающие только в мирное время.

Стратегическая концепция НАТО. Статья 29 (неофиц. пер. с англ.):
Военные возможности, эффективные для всего спектра возможных обстоятельств, также являются основой способности Союза вносить вклад в предотвращение конфликтов и кризисное реагирование в ходе операций, не связанных со статьей 5. Эти миссии могут быть такими же обязывающими и требовать тех же политических и военных качеств, что и в случае операций в соответствии со статьей 5, таких как согласованность, многонациональная подготовка и широкое предварительное планирование …
 
Стратегическая концепция НАТО. Статья 48 (неофиц. пер. с англ.):
Поддержание безопасности и стабильности Евро-Атлантического региона представляет особую важность. Важная цель Союза и его сил состоит в удержании рисков на расстоянии путем работы с потенциальными кризисами на начальной фазе. В случае кризиса, который угрожал бы Евро-Атлантической стабильности и влиял бы на безопасность членов Союза, для операций кризисного реагирования могут быть использованы вооруженные силы Союза. Они могут быть также использованы для вклада в сохранение международного мира и безопасности в ходе операций в поддержку других международных организаций, дополняя и усиливая политические действия в рамках широкого подхода к безопасности.
 
Стратегическая концепция НАТО. Статья 49 (неофиц. пер. с англ.):
… Некоторые операции по реагированию на кризисы, не связанные со статьей 5, могут быть такими же обязывающими, как миссии по коллективной обороне. …

То, что новые миссии могут быть так же императивны, как коллективная оборона, заставляет думать о возможности действий без предварительной санкции Совета Безопасности когда мир нарушен. Статья 48, кроме того, явно говорит о возможности использования вооруженных сил только лишь исходя из определения ситуации, как представляющей угрозу безопасности. Это снижает требования к языку резолюций Совета Безопасности для потенциального использования сил НАТО.

Во-вторых, широта идентификации ситуаций, угрожающих безопасности НАТО.

Стратегическая концепция НАТО. Статья 6 (неофиц. пер. с англ.):
Основная и долговременная цель НАТО, установленная Вашингтонским договором, — обеспечение свободы и безопасности всех ее членов политическими и военными средствами. Основываясь на общих ценностях демократии, прав человека и верховенства закона, Союз с момента своего возникновения стремился обеспечить справедливый и прочный мир в Европе. Он будет продолжать делать это. Достижение этой цели может быть поставлено под угрозу кризисом или конфликтом, влияющим на безопасность в Евро-Атлантическом регионе. Поэтому Союз не только гарантирует оборону своих членов, но и вносит вклад в мир и стабильность этого региона.
 
Стратегическая концепция НАТО. Статья 20 (неофиц. пер. с англ.):
…Этнические и религиозные столкновения, территориальные споры, неадекватные или неудачные реформы, злоупотребление правами человека и распад государств может вести к локальной и даже региональной нестабильности. Возникающее в результате напряжение может вести к кризисам, влияющим на Евро-Атлантическую стабильность, человеческим страданиям и вооруженным конфликтам. Такие конфликты могут влиять на безопасность Союза путем распространения на соседние страны, включая страны НАТО, или иным путем, и могут также влиять на безопасность других стран.
 
Стратегическая концепция НАТО. Статья 24 (неофиц. пер. с англ.):
… Интересы безопасности Союза могут быть затронуты другими рисками более широкой природы, включая акты терроризма, саботажа и организованной преступности и прекращение потока жизненно важных ресурсов. Неконтролируемое перемещение больших количеств людей, особенно в результате вооруженных конфликтов, может также создавать проблемы безопасности и стабильности, затрагивающие Союз. …

Тем не менее нигде явно не говориться о новых миссиях, как о выходящих за рамки положений статей 10, 11 и 15 Стратегической концепции.

В-третьих, некоторые положения концепции могут иметь разное звучание в зависимости от исхода кризиса в Косово.

Стратегическая концепция НАТО. Статья 3 (неофиц. пер. с англ.):
… Союз был в самом центре усилий в установлении нового уровня кооперации и взаимопонимания во всем Евро-Атлантическом регионе и показал свою приверженность выполнению новых важных функций в интересах более широкой стабильности. Он продемонстрировал глубину этой приверженности своими усилиями положить конец огромным человеческим страданиям, вызванным конфликтом на Балканах …
 
Стратегическая концепция НАТО. Статья 31 (неофиц. пер. с англ.):
… НАТО напоминает о своем предложении, сделанном в Брюсселе в 1994 году, поддерживать на специальной основе и в соответствии с собственными процедурами операции по поддержанию мира и другие операции под эгидой Совета Безопасности ООН или в рамках ответственности ОБСЕ, включая предоставление ресурсов и опыта Союза. В этом контексте НАТО напоминает о своих дальнейших решениях в отношении операции кризисного реагирования на Балканах …

Пока кризис в Косово не разрешен, упомянутый опыт НАТО не Балканах будет оставаться сомнительным, даже принимая во внимание успех Дейтонского урегулирования. Следовательно, сомнительными будут оставаться некоторые предположения, легшие в основу концепции.

Последнее, что следует обязательно упомянуть, это выделение Украины так же как и России из общих правил Евро-Атлантической политики НАТО.

Стратегическая концепция НАТО. Статья 37 (неофиц. пер. с англ.):
Украина занимает особую роль в Евро-Атлантической безопасности и является важным и ценным партнером в продвижении стабильности и общих демократических ценностей. НАТО привержена дальнейшему укреплению ее особого партнерства с Украиной на базе Хартии НАТО – Украина, включая политические консультации по вопросам, представляющим общий интерес, и широкий спектр действий в области практической кооперации. Союз продолжает поддерживать суверенитет и независимость, территориальную целостность, демократическое развитие, экономическое процветание Украины и ее безъядерный статус как ключевые факторы стабильности и безопасности в Центральной и Восточной Европе и в Европе в целом.

 

 

Список использованной литературы

1. The Crisis in Kosovo. Hearings Before the Subcommittee on European Affairs of the Committee on Foraign Relations. United States Senate. 105 Congress, 2nd Session, May 6 and June 24, 1998. http://www.access.gpo.gov/congress/senate

2. My Duty is to Protect the Interests of my People and my Country. Interview of the President of hte Federal Republic of Yugoslavia Slobodan Milosevic to Elizabeth Weymouth of the Washington Post, Belgrade, 14 December 1998 // Review of International Affairs. – No.1076. – 15 January 1999.

3. London Contact Group Meeting, 9 March 1998 "Statement on Kosovo" http://secretary.state.gov./www/travels/980309_kosovo.html

4. Резолюция 1160 (1998), принятая Советом Безопасности на его 3868-м заседании 31 марта 1998 года. S/RES/1160 (1998).

5. Documentation on Kosovo // Review of International Affairs. – No.1066. – 15 March 1998. – P. 24 – 26.

6. Statement On Kosovo Issued at the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council held in Luxembourg on 28th May 1998 http://www.nato.int/docu/pr/1998/p98-061e.htm

7. Simma B. NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects // European Journal of International Law. – Vol.110, No.1. – 1999. http://www.ejil.org/journal/Vol10/No1/ab1.html

8. Резолюция 1199 (1998), принятая Советом Безопасности на его 3930-м заседании 23 сентября 1998 года. S/RES/1199 (1998).

9. Соглашение о Контрольной миссии в Косово между Организацией Северо-Атлантического договора и Союзной республикой Югославией. 15 октября 1998 года. Белград. S/1998/991.

10. Соглашение о Контрольной миссии Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в Косово. 16 октября 1998 года. Белград. S/1998/978.

11. Резолюция 1203 (1998), принятая Советом Безопасности на его 3930-м заседании 23 сентября 1998 года. S/RES/1203 (1998).

12. Documentation on Kosovo // Review of International Affairs. – No.1076. – 15 January 1999. – P. 26 – 28.

13. Заявление Председателя Совета Безопасности. 19 января 1999. S/PRST/1999/2.

14. Documentation on Kosovo // Review of International Affairs. – No.1076. – 15 January 1999. – P. 35 – 36.

15. Беларусь, Индия и Российская Федерация: проект резолюции. 26 марта 1999. S/1999/328.

16. Шевцов А., Попов А. Проблемы европейской безопасности // В сб.: Украина: проблемы безопасности. Под ред. И.Корбинской и Ш.Гарнета. – Московский центр Карнеги, научные доклады. – Выпуск 12. – 1996. – С.49 – 83.

17. Їжак О. Після колапсу СРСР // Політика і Час. – №7. – 1998. – сс. 21 – 26.

18. The End of the Post-Cold War Era. Speech by the Secretary General at the XXXIV Munich Conference on Security Policy, Munich 7 – 8 February 1998.

19. Butcher M. NATO formulating new strategic concept // BASIC Reports. Newsletter on International Security Policy. – No.66. – 23 October, 1998. – ISSN 0966-9175.

20. Daalder I. NATO, the UN and the Use of Force // Brookings Institution. – 1999. http://www.unausa.org/issues/sc/daalder.htm

21. Albright M. The Testing of American Foreign Policy // Foreign Affairs. – November/December. – 1998. http://www.foreignaffairs.org/issues/9811/albright.html

22. Remarks by Secretary of Defence William Cohen. Press Conference. Brussels, June 11, 1998. http://www.nato.int/usa/specials/980611b.htm

23. Secretary of State Madeleine K.Albright. Press Conference, London, June 12,1998. http://secretary.state.gov/www/statements/1998/

 


Contents: polmil@db.niss.gov.ua
Web remix 2000