Доповідь на міжнародному семінарі „Регіональна політика ЄС після його розширення”, м. Мукачево, 9-10 червня 2004 року

Олексій Їжак

Безпекова складова сусідства України з Європейським Союзом

Одною з проголошених цілей політики сусідства Європейського Союзу є сприяння його безпеці [1, p.2]. Однак, тільки обопільна безпека розширеного ЄС та його сусідів зробить стабільною „ширшу Європу”.

Стосовно ролі безпекових питань у відносинах між Україною та ЄС існує багато ілюзій, причому з обох боків. В Україні їхнє значення зазвичай перебільшується [2, с.30]. У той же час, в ЄС існує тенденція вважати, що реформування України у відповідності до копенгагенських критеріїв автоматично вирішує всі її проблеми, у тому числі, у сфері безпеки. Наприклад, Стратегія безпеки ЄС говорить про „добре врядування” у країнах-сусідах як про головний засіб створення безпечного оточення розширеного Європейського Союзу [3, p.7]. Між тим, зрозуміло, що якщо Україна відмовиться від зусиль реформувати сферу безпеки та оборони і зосередиться виключно на вдосконаленні центрального та місцевого врядування, це не прибавить безпеки ні Україні, ні Європейському Союзу. Так само, небезпечно заради „доброго врядування” забувати про відносини України з країнами, які не завжди поділяють погляди ЄС на безпеку, у тому числі із Росією, США та Китаєм.

У вузькому розумінні, до сфери безпеки можна віднести ті питання, які залишатимуться важливими навіть за відсутності спільних цінностей. Наприклад, енергетична співпраця з Росією є для ЄС обов'язковою незалежно від всіх інших питань. Для України ж сфера обов'язкової уваги з боку ЄС надзвичайно вузька і зводиться до проблем міграції, охорони кордонів та міжнародної злочинності [2, с.13]. Ілюзією для України було б вважати це достатньою переговорною позицією, щоб нехтувати суто політичними та економічними інтересами Європейського Союзу. Навіть питання енергетичного транзиту через Україну не є для ЄС критичними. Як свідчить досвід Білорусі, Росія завжди готова взяти на себе вирішення проблем енергопостачань до Європи через територію колишніх радянських республік, і ЄС при необхідності готовий з цим погодитись.

Загалом, апеляції до геополітичного статусу України виглядають недоречними, коли йдеться про розвиток стосунків із ЄС. Однак, згідно Стратегії безпеки ЄС „в епоху глобалізації географія все ще важлива” [3, p.7]. Україна - сусід ЄС, і це сусідство має бути безпечним для обох сторін.

На щастя, при розбудові стосунків між Україною та Європейським Союзом не має потреби розглядати крайні випадки. Україна поділяє і намагається втілювати у життя європейські цінності, і доки це так, діапазон можливої співпраці у сфері безпеки є достатньо широким.

Багато у чому, підходи України та ЄС до проблем безпеки є спільними, а співпраця плідна. Так само, як і ЄС, Україна відносить до загроз своїй безпеці тероризм, розповсюдження зброї масового ураження, регіональні конфлікти, розпад держав та організовану злочинність [3, pp.3-4; 4].

Ще у середині 90-х років минулого століття, на багато років раніше нинішніх угод із НАТО, України досягла взаєморозуміння із ЗЄС щодо використання її війково-транспортних літаків. Після передачі оперативних функцій ЗЄС до компетенції ЄС, практичною реалізацією тих домовленостей можна вважати участь України у транспортуванні європейських військових підрозділів та вантажів до Афганістану протягом 2001-2003 років.

Варто нагадати, що поступова передача балканських місій з компетенції НАТО до компетенції ЄС створює умови для перетворення України у такого ж важливого військового партнера Європейського Союзу, яким вона є для НАТО. Україна має військовий контингент у Косові під командуванням НАТО, і механізми „Берлін-плюс” дозволяють передати його під командування ЄС у разі прийняття відповідного політичного рішення. Враховуючи інтерес ЄС до участі у врегулюванні конфліктів у країнах-сусідах, досвід України у Придністров'ї та Абхазії може стати базою для участі у можливих майбутніх миротворчих місіях Європейського Союзу.

Існують всі підстави очікувати плідної співпраці між Україною та ЄС у боротьбі з тероризмом та розповсюдженням зброї масового ураження, оскільки інтереси сторін у цих питаннях повністю збігаються. Так само можна розраховувати на співпрацю у боротьбі з міжнародною організованою злочинністю, особливо, торгівлею людьми та наркотиками. В зазначених сферах немає політичних перешкод, тільки технічні.

Однак, помилкою було вважати безпекову складову сусідства України з ЄС позбавленою конфліктності. Причому, у стратегічній перспективі, головною проблемою безпеки у стосунках між Україною та ЄС є не стільки конкретні загрози, скільки структурні аспекти взаємин.

В кожній міжнародній системі, якою безперечно є і „ширша Європа” у складі розширеного ЄС та його сусідів, має забезпечуватись баланс обов'язків країн та їх впливу. Доля зобов'язань повинна дорівнювати долі впливу, інакше країна стає або паразитом, або жертвою. В останньому випадку країна згідно теорії конфліктів опиняється у ситуації так званого „структурного насильства”, тобто у ситуації, коли вона систематично не отримує від міжнародної системи того, на що розраховує відповідно до прийнятих нею зобов'язань. Постійне невдоволення неминуче веде до появи проблем у сфері безпеки.

У більшості міжнародних систем, включаючи ЄС, НАТО та ЄЕП (у тому вигляді, як його запропоновано), обов'язки між країнами розподіляються за однаковим принципом - пропорційно до їх валового внутрішнього продукту. Однак, підходи до розподілу впливу на спільні інститути принципово розрізняються. Найбільш ліберальною у цьому відношенні є НАТО, яка дає усім своїм членам, принаймні формально, рівний вплив на прийняття рішень. На відміну, в Європейському Союзі вага країн при прийнятті рішень залежить від долі їхнього населення (але не залежить від валового внутрішнього продукту).

Щодо ЄЕП, у цій структурі вплив країн на прийняття рішень має залежати від долі їхнього валового внутрішнього продукту. Така схема може бути прийнятною для координуючих міжнародних організацій, однак в інтеграційних утвореннях вона вестиме до нестабільності. У такій системі народи багатіших країн мають більше прав, ніж бідніших. Це той же принцип, який у давні часи розрізняв виборців за їхнім майновим цензом. Зрозуміло, що добровільна інтеграція на таких умовах неможлива.

Розширення ЄС поступово супроводжується дрейфом системи прийняття рішень до більш ефективних, але менш ліберальних схем. Сучасна система потрійної більшості має систему зважування, яка частково зменшує нерівність країн. В цій системі, наприклад, Польща та Іспанія мають приблизно таку ж вагу, як і значно більша Німеччина. У разі введення у дію системи подвійної більшості, закладеної у Конституцію ЄС, відповідність ваги до пропорції населення буде повною. Можна помітити намагання багатших членів Європейського Союзу піти ще дальше. Зараз в ЄС обговорюється можливість ввести принаймні в окремих інститутах, таких як Центральний банк ЄС, систему зважування пропорційно до валового внутрішнього продукту, тобто, як у ЄЕП. Це руйнівна для подальшої інтеграції ідея.

Щодо політики сусідства ЄС, відомим є принцип, викладений Президентом Європейської комісії Романо Проді: „все, крім інституцій” [2, с.25]. Такий підхід може виявитись хибним. Якщо це передбачає довічне життя за зводом правил acquis communautaire без права впливати на них, то такий принцип участі може бути ще гіршим за той, який Росія запропонувала для ЄЕП.

Загальне правило для претендентів на членство в ЄС говорить: „щоб вступити у клуб, слід змиритись з його правилами” [2, с.25]. Проте, чи означає це, що необхідно застосовувати правила клубу, навіть не маючи членства у клубі? На це питання не завжди можна відповісти позитивно.

Виконання копенгагенських критеріїв членства і застосування у повсякденному житті acquis communautaire - не одне й теж саме. Копенгагенські критерії включають три групи: формування конкурентоспроможної ринкової економіки, створення стабільних демократичних інститутів, інкорпорація законодавчих актів ЄС. Останнє, власно, і означає впровадження acquis communautaire, які на сьогодні налічують близько 80 тис сторінок тексту, переважно німецькою мовою. Якщо країна - претендент на членство намагається досягти західноєвропейського рівня розвитку демократії та ринкової економіки, це зрозуміло. Але коли вона приміряє на себе регулятивні норми ЄС, не маючи ані необхідного розвитку політичних та економічних інститутів, ані ясних перспектив членства, це може стати імітацією наближення до ЄС, яка буде нежиттєздатною без постійних зовнішніх дотацій, на які Європейський Союз вже не спроможний.

Приклад входження до ЄС шляхом безпосереднього застосування регулятивних норм існує, але він настільки унікальний, що не може бути повторений. Мова йде про возз'єднання Німеччини. Досвід інтеграції східнонімецьких земель доводить, що розвиток і пристосування - різні речі. Ці землі вже отримали дотацій більше ніж на 1,25 трлн євро, але все ще залишаються депресивними у порівнянні з рештою німецьких земель [5].

Поступове впровадження в Україні acquis communautaire може бути корисним навіть без перспектив членства в ЄС, якщо мова йде про можливість збільшення товарообігу з ЄС або збільшення інвестиційної привабливості. Однак, якщо зрозумілої економічної вигоди не існує, технічне пристосування до регулятивних правил ЄС може зашкодити економічному розвитку України. Економіка України стрімко зростає. Втрата бодай відсотка щорічного зростання означатиме втрату порядку 500 млн євро на рік. Варто нагадати, що розмір допомоги Україні з боку Європейського Союзу за всі роки її незалежності становив близько мільярду євро [6, p.4].

Можлива втрата сусідами ЄС темпів економічного зростання внаслідок запозичення ними регулятивних норм ЄС може розглядатись як їхній вклад у створення економічно гомогенної „ширшої Європи”. Вже зараз зрозуміло, що ці втрати, якщо вони матимуть місце, жодним чином не будуть компенсовані через дотації. Для реалізації стратегії „ширшої Європи” у 2004-2006 роках передбачається консолідація різних джерел допомоги сусідам зі збільшенням у наступні роки [7]. Однак загальні суми залишатимуться мізерними. Наряд чи сусіди ЄС готові будуть йти на втрати без ясного розуміння, для чого це робиться. Без зміни принципу „все, крім інституцій” такого розуміння на виникне.

У сенсі балансу обов'язків та впливу політика сусідства Європейського Союзу не є для України достатньою. Зобов'язання бути стабільним, квітучим та безпечним сусідом для Європейського Союзу повинні бути доповненні механізмами впливу на європейські процеси. Якнайшвидше членство у НАТО є одним з можливих рішень. Навряд чи Україна зможе бути стабільним і вдоволеним власним статусом сусідом ЄС, якщо таке сусідство не буде підкріплено членством у НАТО.

Існують і інші приклади, коли пристосування до політики ЄС, як того вимагає його політика сусідства, може становити для України проблему у сфері безпеки, ніяк не пов'язану із наближенням до копенгагенських критеріїв членства.

Одна з них - приєднання України до Статуту Міжнародного кримінального суду, з приводу діяльності якого існують великі суперечності між ЄС та США. Відносини із Сполученими Штатами мають для України велике значення, у тому числі у контексті наближення членства у НАТО. Згідно ж чинного американського законодавства, США мають припинити будь-яку військову допомогу країнам, які підтримують діяльність цього суду. Виключення робиться для членів НАТО, основних союзників та тих країн, які підписали із США відповідні угоди про імунітет американських громадян.

Україна підписала Статут Міжнародного кримінального суду, але не ратифікувала його. Причиною є висновок Конституційного суду України, що принцип компліментарності, на якому має будуватись взаємодія Міжнародного кримінального суду із національною судовою системою, не відповідає принципу додатковості, який передбачений для таких випадків Конституцією України.

Для України поділяти цінності ЄС щодо Міжнародного кримінального суду означає ратифікувати його Статут. Зробити це неможливо без змін Конституції України. Цікаво, що жодна політична сила в Україні під час тривалого конституційного процесу 2003-2004 років не проголошувала своїм завданням внесення поправок, які б дозволяли ратифікацію Статуту Міжнародного кримінального суду. Це свідчить, що по-справжньому проєвропейських партій в Україні все ще не існує.

Якщо ж Україна у решті решт ратифікує цей Статут, для підтримання військової співпраці зі США їй доведеться укласти угоди, які в свою чергу суперечать позиції Європейського Союзу. Стаття 98 Статуту Міжнародного кримінального суду дає легальну можливість Сполученим Штатам укладати угоди з країнами, що підтримують роботу Міжнародного кримінального суду, про імунітет американських громадян. На сьогодні США вже підписали такі угоди з багатьма країнами світу. Європейський Союз сформулював власні критерії відповідності таких угод до Статуту Міжнародного кримінального суду. Згідно з поглядами ЄС, ті угоди, які США підписує з іншими країнами, порушують цей Статут, оскільки дають карт-бланш на дії всіх американських громадян за кордоном, у тому числі, найманців, що працюють на інші уряди.

Проблема Міжнародного кримінального суду - це приклад зіткнення європейських та американських цінностей. Підтримка Україною тієї чи іншої сторони пов'язана не з розвитком демократії та ринкової економіки, а з вибором політичного партнера з очевидними наслідками для сфери безпеки.

Ще одним прикладом затратної для України солідарності із ЄС може бути сфера торгівлі зброєю. Україна займає міцні позиції у першій десятці головних світових постачальників зброї разом з провідними європейськими країнами. Однак, Європейський Союз неодноразово наголошував, що Україна має бути більш розбірливою у виборі партнерів у цій сфері [6, p.10].

Одним з елементів Спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС є Кодекс поведінки щодо експорту озброєнь. Серед іншого, наприклад, він передбачає, що європейські експортери не повинні пропонувати постачання за контрактами, від яких відмовився будь-який інший європейський експортер.

Хоча Україна не є членом ЄС і не має жодних зобов'язань у зв'язку з Кодексом поведінки щодо експорту озброєнь, вона не може ігнорувати позицію Європейського Союзу у цій сфері. Протягом 2001-2002 року відносини між Україною та ЄС вже переживали кризу через поставки української військової техніки до Македонії, на яку Європейським Союзом було накладено ембарго. Тоді Україна змушена була відмовитись від завершення контракту, оскільки це було б ворожим кроком по відношенню до ЄС під час розгортання ним миротворчої місії у регіоні.

Зараз Україна має значні прибутки від постачань озброєнь до Китаю, по відношенню до якого ЄС дотримується збройного ембарго. Історично, це ембарго було викликано жорстоким придушенням студентського повстання китайською владою наприкінці 80-х років минулого століття. Проте, зараз воно підтримується радше із міркувань безпеки та через тиск на ЄС з боку США. Німеччина та Франція воліли б зняти ембарго, однак вони зсушені враховувати американські інтереси. Сполучені Штати готові ввести у дію закон, який у разі зняття європейського ембарго на постачання зброї до Китаю заборонить військово-технічну співпрацю між США та ЄС.

Солідарність із ЄС вимагала б від України припинити військово-технічну співпрацю із Китаєм. Однак такий крок за сучасних умов не мав би нічого спільного з інтересами розвитку демократії та ринкової економіки в Україні.

Із наведеного можна зробити такі висновки щодо умов безпечного сусідства України з Європейським Союзом:

1. Необхідне беззастережне і безвідносне до перспектив членства впровадження в Україні європейських цінностей та політичних норм ЄС. Тільки це може створити базу для широкої співпраці у сфері безпеки.

2. Необхідно надавати пріоритет ринковому розвитку України у порівнянні із пристосуванням до існуючих економічних моделей ЄС. Виконання acquis communautaire не дорівнює досягненню копенгагенських критеріїв економічного розвитку і, як таке, не має сенсу, якщо не дає економічних переваг. Для України пристосування до економічних правил ЄС за рахунок розвитку власної економіки означало б необхідність жити на дотаціях, ресурсів для яких ЄС не має.

3. Механізми, які ЄС може запропонувати Україні в рамках політики сусідства, не дають їй можливостей впливу на політику ЄС, які б були адекватні зобов'язанням, що на неї накладаються, а саме, бути стабільним, квітучим та безпечним сусідом для Європейського Союзу. Щоб бути стабільним і безпечним, сусідство України з ЄС має бути доповнене членством у НАТО.

Література:

1. European Neighbourhood Policy. Strategy Paper. Communication from the Commission / Commission of The European Communities. - Brussels. - May 2004.

2. Більш ніж сусіди. Розширений Європейський Союз та Україна - нові відносини. Заключний звіт / Фонд імені Стефана Баторія, Міжнародний фонд „Відродження”. - Київ, 2004.

3. A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy. - Brussels. - 12 December 2003.

4. Закон України „Про основи національної безпеки України”. м.Київ, 19 червня 2003 року, № 964-ІV.

5. A May Day milestone / The Economist Global Agenda. - April 30, 2004.

6. Country Report: Ukraine / Commission of The European Communities. Commission Staff working Paper on European Neighbourhood Policy. COM(204)373 final. - Brussels. - May 2004.

7. Paving the Way fir a New Neighbourhood Instrument. Communication from the Commission / Commission of The European Communities. COM(2003)393 final. - Brussels. - 1 July 2004.


Copyright © 2004 by DB NISS