© ДФ НИСИ, август 1996
Тел./факс: (056) 770-0093: E-mail:
office@db.niss.gov.ua


Расширение НАТО на Восток и национальная безопасность Украины

А.Шевцов, А.Ижак

 

 

Судя по всему, свой полувековой юбилей НАТО встретит в расширенном составе. С принятием в Альянс Польши и Венгрии Украина окажется "ближним окружением" не только России, но и НАТО. Ситуация требует от Украины определенности, однако четкой политики в отношении НАТО так и не выработано. Мнения колеблются от полного приятия до полного неприятия расширения. В связи с этим формирование выверенной политики, учитывающей стратегические перемены на пространстве от Черного до Балтийского моря, представляется чрезвычайно важной и актуальной задачей.

В этом исследовании делается попытка ответить на некоторые актуальные вопросы, связанные с расширением НАТО, выработать некоторые практические рекомендации. В качестве основы для анализа мы использовали официальный документ НАТО "Исследование по вопросу о расширении НАТО" и некоторые другие, связанные с данной проблемой. Рискуя утомить читателей словесной казуистикой, мы все же посчитали необходимым прибегнуть к широкому цитированию ряда официальных документов — это необходимо, чтобы разобраться в проблеме.

Основным документом, призванным ответить на многие вопросы по поводу будущей трансформации Альянса является "Исследование по вопросу о расширении НАТО" (сентябрь 1995 года). Однако, по нашему мнению, этот документ является скорее изложением официальной позиции по вопросу о расширении НАТО, нежели, собственно говоря, "исследованием". К тому же наряду с конкретными выводами и рекомендациями в нем присутствуют сентенции пропагандистского характера, что создает впечатление о сознательном умалчивании ряда вопросов.

Собственно о позиции НАТО и ее аргументации. Основной и, пожалуй, самый запутанный вопрос — зачем НАТО расширяется? "Исследование..." предлагает следующую аргументацию. С окончанием "холодной войны" "<...> угроза одновременного полномасштабного нападения по всем европейским фронтам НАТО <...> устранена. С тех пор опасность возникновения широкомасштабной военной угрозы стала еще меньше. Тем не менее, для европейской безопасности остается опасность многостороннего характера, во многих направлениях, причем ее трудно предсказать и оценить. НАТО должна быть способна реагировать на подобные опасности и на новые проблемы по мере их развития в целях сохранения стабильности в Европе и безопасности своих членов, старых и новых. Со своей стороны, многие страны стремятся к членству в НАТО в более широком контексте возможности стать частью существующих европейских и Евро-Атлантических структур и укрепления их безопасности и стабильности."1. В результате "<...> появилась уникальная возможность создания усовершенствованной структуры безопасности во всем Евро-Атлантическом регионе <...>, не воссоздавая при этом размежеваний. НАТО рассматривает безопасность в ее широком значении, как включающую в себя политический, экономический и оборонный компоненты. Такое широкое понимание безопасности должно явиться основой для новой структуры безопасности, которая должна создаваться путем последовательного процесса интеграции и сотрудничества, осуществляемого через взаимодействие существующих многосторонних европейских организаций, таких как ЕС, ЗЕС и ОБСЕ <...>. Этот процесс уже идет, и Союз играет и будет играть в нем значительную, активную и существенную роль как один из основополагающих элементов стабильности и безопасности в Европе"2. Расширение НАТО "<...> представляет собой новый шаг в направлении осуществления основной цели Союза — укрепления безопасности и стабильности во всем Евро-Атлантическом регионе, в контексте общеевропейской структуры безопасности."3.

"Таким образом, расширение НАТО будет способствовать укреплению стабильности и безопасности в Евро-Атлантическом регионе следующим образом:

– поощрять и поддерживать демократические реформы, включая гражданский и демократический контроль над вооруженными силами;

– способствовать развитию в странах – новых членах Союза форм и навыков сотрудничества, проведения консультаций и достижения консенсуса, что является характерным для отношений, существующих в настоящее время между союзниками;

– развивать добрососедские отношения, выгодные для всех стран Евро-Атлантического региона, как членов НАТО, так и таковыми не являющихся;

– также увеличивать транспарентность оборонного планирования и военного бюджета, и таким образом уменьшать вероятность нестабильности, которая может быть вызвана подходом к оборонной политике исключительно в интересах одного государства;

– укреплять стремление к интеграции и сотрудничеству в Европе, основывающееся на единых демократических ценностях и, таким образом сдерживать противодействующую тенденцию дезинтеграции по этническим или территориальным признакам;

– усиливать способность Союза содействовать европейской и международной безопасности, в том числе и через миротворческую деятельность по уполномочиванию ОБСЕ и миротворческие операции под эгидой Совета Безопасности ООН как и через другие новые виды деятельности;

– укреплять и расширять трансатлантическое партнерство."4.

Мы прибегли к столь пространным цитатам по нескольким причинам. Во-первых, чтобы показать, в каких туманных выражениях излагается такой важный вопрос, как архитектура европейской безопасности и причины расширения НАТО. Трудно поверить, что внутринатовское обсуждение проблемы велось подобным языком. Во-вторых, приведенный текст косвенно говорит о направлении расширения — на Восток, на страны, в которых необходимо "<...> поощрять и поддерживать демократические реформы, включая гражданский и демократический контроль над вооруженными силами <...>". Направление расширения нигде в документе не указано явно, вероятно это имеет определенную политическую нагрузку — придать исследованию по злободневной проблеме отстраненно-универсальный характер. Неприятное лукавство. В-третьих, и это самое главное, приведенный текст однозначно свидетельствует (перечитайте процитированный полностью параграф 3), что по взглядам натовских специалистов расширение НАТО на Восток будет способствовать укреплению европейской стабильности как угодно, но только не путем расширения зоны коллективной обороны. Расширение НАТО обосновывается второстепенными, не имеющими прямого отношения к статье 5 Вашингтонского договора5, функциями.

Далее, в разделе "Принципы расширения" тезис о коллективной обороне постепенно выходит на первое место, причем без всяких объяснений.

"Расширение должно:

<...>;

– исходить из того, что новые члены будут пользоваться всеми правами и принимать на себя все обязательства по Вашингтонскому договору <...>;

– усиливать действенность и сплоченность Союза, поддерживать его политический и военный потенциал для осуществления его основных функций совместной обороны, миротворческих операций и других новых видов деятельности;<...>."6

"Новые члены на момент их вступления должны <...> принять на себя следующие обязательства:

– объединить свои усилия для коллективной обороны и для сохранения мира и безопасности <...>;"7

"<...> Союзники выразят желание узнать, каким возможным образом новые члены намереваются внести свой вклад в коллективную оборону НАТО и подвергнут детальному исследованию все аспекты этого вопроса посредством двухстороннего диалога, перед тем, как начать переговоры о присоединении."8

Таким образом, согласно разделу "Принципы расширения", НАТО в своем расширенном виде должна оставаться прежде всего системой коллективной обороны, хотя в разделе "Почему НАТО расширяется. Цели расширения" о коллективной обороне не говориться вовсе. Этого противоречия, на наш взгляд, достаточно, чтобы признать аргументацию в пользу расширения НАТО неудовлетворительной. Косвенно это признается и авторами "Исследования...". Вторая глава имеет название "Как обеспечить вклад расширения в стабильность и безопасность всего Евро-Атлантического региона как части широкой архитектуры европейской безопасности и способствование неделимости Европы". Спрашивается, зачем обеспечивать вклад расширения в стабильность и безопасность (и посвящать этому целую главу в "Исследовании..."), если расширение само по себе является стабилизирующим процессом. Ответ напрашивается сам собой: расширение НАТО диктуется причинами, не указанными в "Исследовании...", и является потенциально опасным процессом, требующим больших усилий для того, чтобы быть "встроенным" в новую архитектуру европейской безопасности.

Мы ни в коем случае не пытаемся уличить НАТО в агрессивных планах, как это делают некоторые оппоненты расширения, и не видим причин сомневаться в искренности заявления: "Государства, которые имеют этнические или внешние территориальные споры, включая ирредентистские требования, а также внутренние споры, должны разрешать их мирным путем в соответствие с принципами ОБСЕ. Разрешение таких споров должно быть фактором, влияющим на принятие решения о приглашении государства присоединиться а альянсу"9. Однако "расширение НАТО будет иметь значимость для всех европейских стран, включая страны, которые не собираются вступать в НАТО в ближайшем будущем или вообще"10. Поэтому аргументация в пользу расширения должна быть убедительной не только для потенциальных новых членов, большинству из которых достаточно было бы простого обещания, что расширение произойдет обязательно, и уже в ближайшем будущем, но и для тех, кто с осторожностью относится к планам НАТО, не говоря уже о традиционных противниках блока.

Попытаемся все же ответить на вопрос о причинах расширения НАТО, иначе невозможно будет оценить последствия этого процесса для Украины и дать предложения по возможной политике.

Все долгие годы "холодной войны" НАТО функционировала исключительно как система коллективной обороны. Это означает, что шестнадцать (к началу 80-х) членов союза объединили свои усилия для защиты от общих внешних врагов, в первую очередь, СССР и его союзников. С этой целью были созданы Объединенные Вооруженные Силы (ОВС), имеющие эшелонированную структуру и мало приспособленные для выполнения иных задач, кроме обороны строго оговоренной зоны ответственности11.

С окончанием "холодной войны" угроза массированного нападения извне для НАТО значительно уменьшилась. ОВС блока во многом потеряли свое значение: для задач, вставших на повестку дня — миротворчество, принуждение к миру и коллективный отпор агрессору в различных регионах мира — они были не приспособлены. Акции, предпринимаемые по мандату ООН вдали от европейской инфраструктуры НАТО, требовали иных, отличных от заложенных в ОВС блока, технических решений. Война в Персидском заливе, операция в Сомали и первые годы Югославского кризиса, несмотря на активное участие США и их европейских союзников, обошлись без участия НАТО как военной организации. Что касается обороны Западной Европы, то выполнение этой функции согласно Маастрихтскому договору об образовании Европейского Союза должно со временем перейти к новым европейским оборонным структурам, создаваемым в рамках ЗЕС. Таким образом, НАТО потеряло старого врага, не нашла своей новой роли и приобрела нового конкурента. Выживание альянса в новых условиях было поставлено под вопрос, но тем не менее он выжил. Произошло это по той причине, что оборона Западной Европы это не единственная функция НАТО.

Эффективная совместная работа, ставшая возможной во многом благодаря активной европейской политике США и их роли арбитра и гаранта безопасности союзников, позволила членам НАТО достичь высокого уровня солидарности, что значительно уменьшило вероятность возникновения конфликтов между ними12. Следствием этого явилось решение одной из наиболее сложных европейских проблем — германской. Страна, дважды в двадцатом веке начинавшая мировые войны, оказавшись вовлеченной в сеть оборонного сотрудничества, перестала быть источником военной опасности для своих соседей. Говоря упрощенно, во избежание появления новых "планов Шлиффена"13, армией Германии должны управлять (через структуры НАТО) американские генералы. Именно такая ситуация имеет место при современной стопроцентной вовлеченности бундесвера в объединенные вооруженные силы блока (ситуация, характерная только для Германии). Разрушение НАТО было бы сопряжено с опасными рецидивами14. Это во многом объясняет желание многих западных политиков сохранить НАТО, по крайней мере до того момента, пока не вступят в силу военные механизмы, предусмотренные Маастрихтским договором.

Указанные обстоятельства объясняют факт выживания. Однако НАТО не просто выжила, но и намерена предпринять рискованное и дорогостоящее расширение. Какие силы заставили одну из старейших международных бюрократий решиться на грандиозные реформы? Получить исчерпывающий ответ на этот вопрос можно прочитав официальный документ, озаглавленный "Стратегия национальной безопасности США в отношении Европы и НАТО".

Дело в том, что исправно функционирующая НАТО является основным механизмом сохранения лидирующего положения США в Европе. Поэтому США приложили максимум усилий для решения стоявших перед НАТО проблем. Основная из них состояла в том, что в условиях европейской экономической и военной интеграции территориальная консервация альянса означала бы его бездействие и крах (знаменитая дилемма сенатора Ричарда Луггара "или вне зоны, или без дела" — "out of area or out of business"). Чтобы оставаться жизнеспособной, НАТО должна быть более универсальной и широкой организацией, чем ее европейские конкуренты. Достигнуть этого можно двумя путями. Первый состоит в выполнении новых, отличных от коллективной обороны, функций, прежде всего связанных с миротворчеством в горячих точках планеты. Это подразумевает создание в дополнение к нынешним ОВС НАТО новых военных структур, которые по мандату ООН или ОБСЕ могли бы быть использованы в отрыве от европейской инфраструктуры блока. Второй путь состоит в расширении зоны коллективной обороны, что в большей или меньшей степени означает территориальное расширение инфраструктуры существующих ОВС.

США убедили союзников предпринять усилия в обоих указанных направлениях, однако это им далось не легко. В 1991 – 1992 годах французская позиция в отношении будущего Европы — единая экономически и военно-политически и независимая от кого бы то ни было — получила широкую поддержку. Похоже и сами США заколебались в отношении необходимости сохранять присутствие в Европе. Однако первые же попытки создания в рамках ЗЕС, который ранее был не более чем "немым придатком НАТО", самостоятельных от США вооруженных формирований все поставили на свое место. США начали активный поиск компромисса с европейцами. Упрощением было бы считать, что США "надавили" на Европу. Природа взаимоотношений между Северной Америкой и Западной Европой, пожалуй, не менее сложная, чем между Украиной и Россией. Английский фельдмаршал Бернар Монтгомери, вспоминая о второй мировой войне, говорил о действиях союзных войск на западном фронте примерно следующее: то, что война не закончилась к Рождеству — вина американцев, но если бы США не вмешались, война не закончилась бы никогда. Проецируя эту формулу на современное положение, можно сказать: то, что европейская военная интеграция идет медленно — вина США, однако без их помощи самостоятельная европейская оборона может стать делом слишком далекого будущего. Как бы то ни было, компромисс был достигнут и период неопределенности закончился.

В январе 1994 года на саммите НАТО в Брюсселе был принят ряд важнейших решений. В отношении архитектуры европейской безопасности смысл их состоял в следующем. Функции обороны Западной Европы остаются в безраздельной компетенции НАТО. ЗЕС, делегируя ей свои полномочия в отношении коллективной обороны, оставляет за собой выполнение различных операций, в основном миротворческих, в которых участие США было бы нежелательным. Для этой цели ЗЕС при помощи НАТО создает собственные командные структуры, однако самостоятельных вооруженных сил ЗЕС иметь не должен. Для выполнения своих задач он пользуется вооруженными силами, предоставляемыми ему НАТО. Основа технического взаимодействия НАТО и ЗЕС — "выделяемые, но не отдельные" от НАТО Комбинированные объединенные тактические силы (КОТС)15 — новые, параллельные ОВС, вооруженные формирования. Понятно, что в обмен за помощь в организационном укреплении ЗЕС противники НАТО в Западной Европе уплатили соответствующую цену — Франция согласилась расширять свое участие в организационных структурах НАТО и сняла свои возражения против возможного расширения.

По нашему мнению, можно утверждать, что на ближайшее десятилетие проблема взаимодействия трансатлантических и европейских структур снята. Западная Европа (а в случае расширения ЕС и ЗЕС не только она) получила простор для развития вплоть до того состояния, когда она в решении своих военно-политических проблем сможет обойтись без США. В то же время США имеют возможность закрепить новую роль НАТО в мире, и добиться, чтобы участие в этой организации было более важным, чем участие в чисто европейских структурах. Трудно сказать, кто в конце концов победит, сторонники европейской или трансатлантической моделей: решающая схватка между ними отложена.

Итак, в недрах НАТО зреет ЗЕС — процесс, естественным образом сопровождающийся расширением. Трансформации, переживаемые НАТО, действительно не направлены против кого-либо. Мы не пытаемся утверждать, что в планах расширения не присутствуют соображения застраховать завоевания демократии на востоке Европы от "сворачивания реформ в России", мы также не согласны с утверждения "Исследования..." о том, что расширение "<...> никому не будет представлять никакой угрозы <...>"16. Однако нельзя путать причины и следствия. Расширение НАТО связано с конкуренцией европейских и трансатлантических структур безопасности, в результате которой может возникнуть опасность для государств, не имеющих к этой конкуренции практически ни какого отношения. В этом и состоит основная проблема. Отношения НАТО с Украиной и Россией, для которых расширение представляет основную опасность, в наименьшей степени влияют на принятие блоком решений о расширении. Как сказано в "Исследовании...", "<...> никакой стране за пределами альянса не может быть дано право вето или надзора за процессами и решениями"17.

Утверждение о том, что расширение НАТО не направлено против Украины и России может показаться многим противникам НАТО в СНГ неубедительным. Но давайте посмотрим объективно. Если бы причиной происходящих трансформаций блока были его отношения, к примеру, с Россией, то она имела бы предмет "торга" с НАТО. Но она его не имеет, это очевидно показывают события последних лет. Ни беспрецедентные уступки в области стратегических вооружений (об их масштабах знают все, кто знаком с этой проблемой и положениями договора СНВ-2), ни угрозы выйти из важнейших договоров в области вооружений — СНВ-1, ОВСЕ и РСМД (а такие возможности у России есть) не смогли повлиять на принятие НАТО решения о расширении. Как сказал президент США Билл Клинтон, вопрос не в том, состоится ли расширение Альянса, а в том, когда и как это произойдет. Возможно даже, США искренне жалеют о возникновении новой напряженности с Россией, однако Западная Европа для них дороже.

Что произойдет, если НАТО расширяться не будет? Она скорее всего будет разрушена быстро набирающей обороты системой ЕС — ЗЕС. Чтобы выжить, НАТО должна расширяться быстрее европейских структур безопасности18. Если разрушение НАТО произойдет до начала "необратимой" интеграции ЕС — введения единой валюты и создания общей обороны (по существующим планам, не ранее, чем в начале двадцать первого столетия) — под обломками блока может погибнуть и "Единая Европа". Лишенная военно-политических ограничений в поведении, она может вернуться к состоянию девятнадцатого века, когда Англия, Франция, Пруссия и Россия вели ожесточенную борьбу за зоны влияния. Полного повторения, конечно, быть не может, однако в любом случае ощущение нестабильности может заставить многих забыть о "кодексе поведения" и вспомнить о старых обидах. В общем, проблема расширения НАТО связана с глобальным выбором: Европа, живущая по законам баланса военных сил и раздела зон влияния или однополярная Европа с расширяющейся "зоной стабильности", в которой "<...> не может быть вопроса о сферах влияния"19, однако существует угроза возникновения конкурирующих полюсов и глобальных линий раскола.

Расширение НАТО нельзя остановить без опасных последствий, но и само расширение опасно. Практически, для Украины вопрос стоит следующим образом: расширение НАТО или германский "дранг нах остен". Возможно, этот вывод покажется безысходным, однако это не так. Приведенная постановка вопроса дает очень важные практические выводы.

Прежде всего, становятся понятными совпадения и расхождения в позициях Украины и России в вопросе о расширении НАТО. Украина не возражает против расширения как такового (это и понятно, в Европе образца девятнадцатого века независимой Украине вряд ли найдется место), однако хотела бы, чтобы этот процесс сопровождался определенными условиями. Россия не возражала бы, чтобы НАТО была распущена, не говоря уже о расширении, она понимает возможные последствия и не боится их. Вполне возможно, что Россию более устраивало бы европейское устройство прошлого века. Что касается совпадения позиций Украины и России, оно связано с однозначным неприятием расширения НАТО в том виде, в каком оно планируется в настоящее время. Таким образом, первая практическая рекомендация в отношении политики Украины в связи с расширением НАТО может состоять в следующем. Необходимо предпринять усилия, чтобы убедить Россию принять позицию Украины: расширение, сопровождаемое рядом условий. Перейти на позиции России — разрушение НАТО, как конечная цель — означает способствовать возникновению условий, при которых украинской государственности не будет места. В основу аргументации Украины в диалоге с Россией могут быть положены два основных тезиса:

– разрушение НАТО (по крайней мере до того момента, когда необратимость военно-политической интеграции Западной Европы не станет очевидной) будет сопровождаться крайне негативными последствиями. Германская экспансия более опасна для России, чем расширение НАТО: с НАТО Россия не воевала, зато с Германией — дважды в двадцатом веке;

– выступая единым фронтом, Украина и Россия могут добиться от НАТО важных уступок в части тех процедур блока, которые находятся в противоречии с существующими договорами в области разоружения и контроля над вооружениями. Эти уступки могли бы сделать процесс расширения максимально безопасным, и позволить Украине и России использовать то положительное, что может дать сотрудничество с НАТО.

Последние события свидетельствуют о важных и благоприятных для Украины сдвигах в российской позиции. После июньской сессии совета НАТО и последовавшей встречи Совета Северо-Атлантического Сотрудничества (ССАС) министр иностранных дел России Евгений Примаков, касаясь проблемы расширения НАТО, заявил: "Россия, негативно относясь к этому процессу, выделила из него ядро, которое ей абсолютно не приемлемо, — продвижение инфраструктуры НАТО к нашим границам"20. Сдвиг от полного неприятия расширения к определению условий для поиска компромиссов налицо.

Рассмотрим теперь, какие опасности для Украины связаны с расширением НАТО, что в этом процессе является неприемлемым и что он несет положительного. Ответим коротко: все, что связано с традиционными ("основными", как сказано в "Исследовании...") функциями НАТО, как оборонного союза, потенциально опасно, как прямо, ввиду приближения оборонной инфраструктуры блока к границам Украины, так и косвенно, в связи с возрастанием напряженности между НАТО и Россией. Все, что связано с новыми функциями НАТО, как военного механизма на службе ООН и ОБСЕ, несет стабильность и возможности самого широкого сотрудничества.

НАТО трансформируется, деление на основные и "новые функции" становиться все более условным. Прогресс в ее развитии менее всего связан с выполнением обязательств по статье 5 Вашингтонского договора. Изменения, происходящие в структуре вооруженных сил НАТО, позволяют утверждать, что эта организация перестала быть чисто оборонным союзом, все отчетливее проявляется ее двойственность и на первый план выходит роль НАТО, как "регулярной армии" мирового сообщества. Очень важное обстоятельство, связанное с трансформацией НАТО, состоит в том, что в скором времени вооруженные силы блока будут состоять из двух самостоятельных частей с раздельной командной структурой: Объединенных Вооруженных Сил (ОВС), предназначенных для выполнения функций коллективной обороны строго обозначенной зоны ответственности в соответствии со статьями 5 и 6 Вашингтонского договора, и Комбинированных объединенных тактических сил (КОТС), предназначенных для выполнения широкого круга миротворческих и иных задач в отрыве от европейской инфраструктуры блока, а также взаимодействия с ЗЕС. Особенностью КОТС является то, что участие в этих силах могут принимать не только члены НАТО, но и все заинтересованные государства. Жесткое требование только одно — все предоставленные государствами – не членами НАТО силы должны находиться под единым и неделимым командованием НАТО либо, в случае соответствующих договоренностей, ЗЕС. В общем, КОТС — многообещающий проект НАТО, который поможет блоку решить проблемы взаимодействия с ЗЕС и явится его реакцией на изменение общемировых военно-политических приоритетов, позволив, таким образом, "<...> приспособить внутреннюю структуру НАТО к будущим испытаниям"21.

За два года, прошедших после брюссельского саммита НАТО, в реализации концепции КОТС достигнут большой прогресс. В соответствии с Дейтонскими соглашениями по мирному урегулированию в бывшей Югославии, НАТО сформировали "Силы по выполнению соглашений" (Implementation Force — IFOR), участие в которых приняло более 30 стран, в том числе Россия. Следующим важным шагом на пути реализации концепции явились решения берлинской сессии совета НАТО, состоявшейся в июне 1996 года. КОТС перешли из стадии концептуальной разработки в стадию практической реализации.

Принимая во внимание трансформации последнего времени, уместно было бы спросить, что понимается под расширением — расширение ОВС или расширение КОТС, и на сколько эти два процесса независимы. Решись НАТО на раздельное расширение: ОВС на прежних позициях, КОТС — на Восток, и все проблемы могли бы быть сняты. НАТО сохранила бы лидерство, США закрепили бы свои позиции в Европе, а недовольные расширением страны, прежде всего Россия и Украина, не имели бы причин для озабоченности, скорее наоборот, они бы приветствовали такой вид расширения. Россия уже фактически участвует в КОТС (в их "тестовом" варианте в виде IFOR), Украине тоже нет причин отказываться от участия в "армии мирового сообщества". Таким образом, вторая практическая рекомендация относительно политики Украины в связи с расширением НАТО состоит в следующем. Необходимо подчеркивать различное отношение к старым и новым функциям НАТО, к Объединенным вооруженным силам (ОВС) и Комбинированным объединенным тактическим силам (КОТС), деятельности НАТО, как военного блока, и ее деятельности, как "регулярной армии" мирового сообщества. Расширение участия в КОТС должно приветствоваться, напротив, расширение участия в ОВС должно приниматься с озабоченностью.

К сожалению, полностью независимое расширение "старой НАТО" и "новой НАТО" вряд ли возможно. Страны, стремящиеся присоединиться к Северо-Атлантическому договору, думают прежде всего о его пятой статье, да и сама НАТО — довольно консервативная организация, неохотно меняющая свои основные принципы. И в "Исследовании..." и в "Стратегии.." говорится о том, что вхождение в ОВС крайне желательно для новых членов, а размещение на их территории некоторых элементов инфраструктуры просто необходимо. Тенденция к расширению ОВС, таким образом, является труднопреодолимой. Рассмотрим эту проблему подробнее, имея целью сформулировать предложения относительно позиции Украины в этом важнейшем вопросе.

Вступая в НАТО, Польша, Чехия, Венгрия и другие возможные новые члены осуществляют суверенное право самостоятельно определять свой режим безопасности. Но помимо этих суверенных прав существуют обязательные для всех членов НАТО, нынешних и будущих, договора в области контроля и ограничения вооружений, выполнение которых становиться проблематичным при расширении НАТО в том его виде, как оно планируется в настоящее время. Речь идет о проблемах выполнения Договора об ОВСЕ и ДНЯО. В "Исследовании..." эти проблемы упоминаются, но официальная позиция остается ортодоксальной: "<...> НАТО как таковая не является стороной ни по Договору по ОВСЕ, ни по какому-либо другому договору по контролю над вооружением. Следовательно, с законодательной точки зрения, расширение НАТО само по себе не влияет на Договор"22. Что касается ядерного оружия, то "<...>  нет никакой необходимости изменять или модифицировать какой-либо аспект состояния ядерных сил НАТО или ее политик <...>"23. Мы попробуем доказать, что это не так.

Прежде всего стоит отметить, что Договор об ОВСЕ и ДНЯО — фундаментальные для международной безопасности соглашения — готовились и подписывались в условиях двуполярной конфронтации. В случае Договора об ОВСЕ это обстоятельство непосредственно отражено в тексте. В случае ДНЯО оно отражено в нечеткости некоторых определений, которые долгие годы холодной войны позволяли НАТО и ОВД, а теперь только НАТО, размещать ядерное оружие на территории своих неядерных членов.

Проблемы, связанные с ОВСЕ, касаются прежде всего лимитов не основные типы обычных вооружений. Договор предусматривает, что государства участники "<...> имеют право быть или не быть участниками союзных договоров <...>"24. Это означает, что с роспуском ОВД и крушением СССР Договор не потерял своей юридической силы. В то же время основные лимиты были установлены не для отдельных государств, а для двух их групп. Термин "группа" означает либо"<...> группу Государств-участников, которые подписали Варшавский договор25 1955 года <...>, либо группу Государств-участников, которые подписали или присоединились к Брюссельскому договору26 1948 года или Вашингтонскому договору27 1949 года."28 Зафиксированы были также составы групп по состоянию на 1991 год, причем формулировки допускают, что группы в дальнейшем могут изменить свой состав. О такой возможности говорит также то, что группа западных стран определяется сразу двумя договорами, хотя в 1991 году все участники Брюссельского договора были также участниками Вашингтонского. Следовательно, допускалась возможность будущего несовпадающего членства. В общем, согласно формулировкам Договора об ОВСЕ, в случае денонсации Варшавского договора его бывшие участники обязаны соблюдать его положения, но не обязаны соблюдать распределения лимитов внутри групп. С другой стороны, государства, "присоединившиеся" к Вашингтонскому договору (НАТО) или Брюссельскому договору (ЗЕС), а все потенциальные новые члены этих организаций подписали Договор об ОВСЕ, должны получить свою квоту за счет новой группы. Таким образом, утверждение "Исследования..." о том, что расширение НАТО не влияет на Договор об ОВСЕ не верно. В связи с этим следует отметить, что Российская Федерация, соглашаясь со своими обязанностями по Договору об ОВСЕ, но решительно требуя пересмотра некоторых лимитов, совершенно права.

Теперь об утверждении, что НАТО нет никакой необходимости изменять или модифицировать свою ядерную политику. Согласно ДНЯО страны, обладающие ядерным оружием, обязаны "<...> не передавать кому бы то ни было ядерное оружие <...>, а также контроль над таким оружием ни прямо, ни косвенно"29, в свою очередь, страны ядерным оружием не обладающие обязаны "<...> не принимать передачи от кого бы то ни было ядерного оружия <...>, а также контроля над таким оружием ни прямо, ни косвенно"30. Процедуры НАТО предусматривают участие неядерных членов в ядерном планировании Альянса и возможность размещения на их территории ядерного оружия. Это находятся в явном противоречии с требованием не передавать и не принимать передачи ядерного оружия либо контроля над ним прямо или косвенно. Во время "холодной войны" указанное нарушение ДНЯО со стороны НАТО компенсировалось аналогичным нарушением со стороны ОВД. Но теперь оно оправдывается исключительно отсутствием четких определений, что такое прямая и косвенная передача, и что такое прямой и косвенный контроль. Как сказано в "Исследовании..." "основная гарантия безопасности союзников обеспечивается стратегическими ядерными силами Союза. Новые члены будут пользоваться преимуществами и выполнять обязательства, связанные с этим, так же как и все остальные союзники <...>. Предполагается, что новые члены будут поддерживать концепцию сдерживания и признавать неотъемлемую роль ядерных вооружений в союзной стратегии предотвращения войны.31 <...>. Содержание статьи 5, включая ее ядерный компонент, будет применяться к новым членам. <...> Новые члены будут, как и нынешние, способствовать осуществлению и развитию стратегии НАТО, включая ее ядерные компоненты; новые члены получат право войти в состав Группы ядерного планирования, а также подчиненные ей органы и участвовать в консультациях по вопросам ядерных сил во время учений и кризисов.32 <...>.". На несоответствие ядерных процедур НАТО принципам ДНЯО указывалось на Конференции по продлению ДНЯО в 1995 году. Причем вопрос этот поднимался странами, которых расширение НАТО непосредственно не затрагивает. С одной стороны сложившаяся ситуация до сих пор устраивала (а, возможно, и на настоящий момент устраивает) страны — члены НАТО, обладающие ядерным оружием. С другой, будущие члены Альянса — Польша, Чехия, Словакия не возражают против размещения ядерного оружия на своей территории. Но есть еще третья сторона, которую подобное развитие событий вокруг ядерного оружия в ЦВЕ явно не устраивает — Россия и Украина, которые весьма резонно заявляют о приоритете требований ДНЯО над другими соглашениями.

Мы не хотим уличать НАТО в злонамеренности. Стремление обеспечить равные права по статье 5 (см. сноску 5) вполне понятны. Но недопустима политика двойных стандартов. На своем саммите в январе 1994 года наряду с решениями о реформировании НАТО и о программе "Партнерство во имя мира" — решениями историческими в жизни организации — была принята не менее историческая программа противодействия распространению оружия массового поражения. Одновременно, НАТО закрывает глаза на несоответствие своих принципов ядерного планирования фундаментальным положениям ДНЯО. В результате, попытки укрепить режим нераспространения ядерного оружия соседствуют с усилиями НАТО гарантировать, что в ее "<...> распоряжении есть весь спектр возможностей, необходимых для того, чтобы у других "отбить охоту" к использованию ОМП и при необходимости противостоять угрозам населению или территории с помощью сил НАТО"33. Представляются проблематичными попытки "отбить охоту" у других, подавая дурной пример.

Причиной такого положения, как нам кажется, является неверное понимание со стороны НАТО принципа равной ответственности по статье 5 Вашингтонского договора. Похоже, НАТО считает, будто этот принцип ничем не ограничен. Но на самом деле он ограничен уже сейчас такими соглашениями, как ДНЯО, Договор об ОВСЕ, Договор о РСМД и Договор СНВ-1. В самом деле, даже если союзники "сочтут необходимым", неужели они будут иметь право развернуть производство ядерного оружия, скажем, в Германии, или возобновить производство американских ракет средней дальности и разместить их в Европе, или же разместить американские МБР в Бельгии? Конечно нет. То же самое и с возможностью размещения ядерного оружия на территории новых членов. Эта возможность запрещена ДНЯО.

Таким образом, мы можем сформулировать третью практическую рекомендацию в связи с расширением НАТО. Признавая положительные моменты которые могут быть связаны с расширением НАТО как сообщества безопасности, и признавая правильность ядерного разоружения Украины, которое было предпринято в том числе, по требованию стран НАТО, следует решительно возражать против косвенной передачи контроля над ядерным оружием новым членам НАТО и против возможности косвенной передачи самого ядерного оружия в случае его размещения на территории новых членов Союза. Основным аргументом должно быть то, что обязательство не размещать ядерное оружие в Центральной и Восточной Европе является не уступкой чьим-либо интересам, а закономерным следствием макроограничений сложившегося режима контроля над вооружениями, основанного на ДНЯО и других основополагающих соглашениях. В отношении Договора ОВСЕ можно отметить, что хотя в настоящее время нет предпосылок для требования пересмотра квот со стороны Украины, такая необходимость может возникнуть, если вооруженные силы Польши и Венгрии будут форсированно интегрироваться о ОВС НАТО.

*   *   *

Полвека назад первый генеральный секретарь НАТО лорд Хейстингс Исмей дал знаменитую формулировку целей НАТО: "Keep the Russians out, the Americans in, and Germans down". Не решаясь дать столь же краткий русский эквивалент этой формулы, объясним ее смысл следующим образом: цели НАТО состоят в том, чтобы не допускать в Европу СССР, обеспечивать в ней американское присутствие и сдерживать германский реваншизм. Время течет, но похоже, что ничего не меняется. И Германия уже не та, и СССР больше нет, а цели, в общем, те же. Возможно, через некоторое время и Украина встанет перед вопросом: разделяет она эти цели или нет, хочет ли она сдерживать Россию и обеспечивать присутствие США в Европе. Пока же очевидно — Альянс расширяется и этого не остановить. Уже через год-два Украина станет одной из стран его "ближнего окружения". Быть "ближним окружением" сразу России и НАТО не столько ответственно, сколько опасно. Балансирование здесь не допустимо, необходимы иные подходы. Мы считаем, что наилучший выбор в нынешней ситуации — это перейти от политики балансирования к политике посредничества. Ее основными пунктами должны быть следующие:

1. Убеждать Россию, что существование НАТО в целом оправдано, и ее расширение на определенных условиях допустимо (интересы НАТО, приемлемые для России).

2. Подчеркнуто различно относиться к Комбинированным объединенным тактическим силам и Объединенным вооруженным силам НАТО, поддерживая расширение инфраструктуры первых и осуждая расширение инфраструктуры вторых (интересы России, приемлемые для НАТО).

3. Настаивать, чтобы расширение НАТО согласовывалось с режимами основных договоров в области разоружения и контроля над вооружениями, участником которых является Украина (безусловное выполнение требований ДНЯО и других договоров).

 

 


1 Исследование по вопросу о расширении НАТО, Параграф 10.

2 Там же. Параграф 1.

3 Там же. Параграф 2.

4 Там же. Параграф 3.

5 Северо-Атлантический договор,
Вашингтон, округ Колумбия, 4 апреля 1949 года.
Статья 5
Стороны соглашаются, что вооруженное нападение на одну или несколько из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение на них на всех, и вследствие этого соглашаются в том, что если такое вооруженное нападение произойдет, то каждая из них, в осуществление права на индивидуальную или коллективную самооборону, признанного Статьей 51 Устава ООН, окажет помощь Стороне или Сторонам, подвергшимся такому нападению, немедленно, предприняв индивидуально и совместно с другими Сторонами такое действие, какое сочтет необходимым, включая использование военной силы, для восстановления и поддержания безопасности в зоне Северной Атлантики.
О любом таком вооруженном нападении и всех мерах, принятых вследствие него, будет немедленно сообщено Совету Безопасности. Такие меры будут прекращены, когда Совет Безопасности осуществит необходимые меры для восстановления и поддержания международного мира и безопасности.

6 Исследование по вопросу о расширении НАТО. Параграф 4.

7 Там же. Параграф 5.

8 Там же. Параграф 8.

9 Там же. Параграф 6.

10 Там же. Параграф 13.

11 Согласно статье 6 Северо-Атлантического договора зоной ответственности НАТО являются территории всех участников, острова в Северо-Атлантическом районе к северу от тропика Рака, находящиеся под юрисдикцией участников договора, и Средиземное море.

12 Однако НАТО не была рассчитана на решение военных споров между своими членами, если они все же возникали. В частности, конфликт между Турцией и Грецией вокруг Кипра урегулировался в рамках миротворческой операции ООН.

13 Суть разработанного в 1905 году начальником генерального штаба Германии Альфредом фон Шлиффеном плана состояла в следующем: ударом через Бельгию на Париж глубоко охватить силы французских войск и прижать их к Альпам, а затем, перебросив силы на Восток, уничтожить армию России.

14 Можно согласиться с тем, что подобные рассуждения не должны фигурировать в официальных документах: нельзя переносить на новые поколения старые проблемы. Однако соответствующий эвфемизм — "демонстрация трансатлантической солидарности" — все же должен употребляться достаточно отчетливо, раз уж речь заходит о роли НАТО в период после "холодной войны". К сожалению, в "Исследовании..." этого нет.

15 В настоящее время еще нет устоявшегося перевода английского термина Combined Joint Task Forces (CJTF). В "Исследовании,,," используется аббревиатура СООТГ, что, по всей видимости, означает "Совмещенные объединенные оперативно-тактические группы" — термин, точно отражающий смысл, но слишком громоздкий. Поэтому мы использовали более простой дословный перевод, встречающийся в изданиях "NATO Review" на русском языке — Комбинированные объединенные тактические силы.

16 Исследование по вопросу о расширении НАТО. Параграф 11.

17 Там же. Параграф 7.

18 Одним из важнейших аспектов взаимоотношений НАТО и ЗЕС является проблема "черного хода". Характер обязательств сторон по Северо-Атлантическому договору, лежащему в основе НАТО, и модифицированному Брюссельскому договору, лежащему в основе ЗЕС, таков, что страна, вступающая в ЗЕС, но не вступающая при этом в НАТО, все равно получает косвенные гарантии со стороны США. Во избежание юридических коллизий, членство в НАТО должно распространяться на все государства ЗЕС. Важность этого обстоятельства подчеркивается в параграфе 20 "Исследования...".

19 Исследование по вопросу о расширении НАТО. Параграф 13.

20 Кондрашов С. Кто кого перетянул в Берлине, или куда тронулся лед, господа присяжные заседатели? // Известия. – 1996, 8 июня.

21 Стратегия национальной безопасности США в отношении Европы и НАТО. Раздел "Комбинированные объединенные тактические силы".

22 Исследование по вопросу о расширении НАТО. Параграф 21.

23 Там же. Параграф 58.

24 Договор об обычных вооруженный силах в Европе. Преамбула.

25 Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, подписанный в Варшаве 14 мая 1955 года.

26 Договор об экономическом, социальном и культурном сотрудничестве и коллективной самообороне, подписанный в Брюсселе 17 марта 1948 года.

27 Североатлантический договор, подписанный в Вашингтоне 4 апреля 1949 года.

28 Договор об обычных вооруженный силах в Европе. Статья II.

29 Договор о нераспространении ядерного оружия. Статья I.

30 Там же. Статья II.

31 Исследование по вопросу о расширении НАТО. Параграф 45г.

32 Исследование по вопросу о расширении НАТО. Параграф 58.

33 Стратегия национальной безопасности США в отношении Европы и НАТО. Раздел "Противодействие распространению.

 


Contents: polmil@db.niss.gov.ua
Web remix 2000