Політика і час, №2 2002

БІЛЯ ВІДЧИНЕНИХ ДВЕРЕЙ:
ЄВРОПЕЙСЬКА ОБОРОННА ІНТЕГРАЦІЯ
І НАЦІОНАЛЬНА БЕЗПЕКА УКРАЇНИ

Олексій Їжак - старший науковий співробітник ДФ НІСД

Американська глобальна гегемонія, за загальним визнанням, є великою за масштабом, але неглибокою.
(Збігнев Бжезинський. Велика шахівниця)

Протягом останніх років європейська оборонна інтеграція набула рис, які стали приводом для багатьох аналітиків розглядати цей процес окремо від НАТО. Поширеною стала навіть думка, що об'єднана Європа стоїть на межі виходу з-під воєнно-політичної опіки з боку Сполучених Штатів. Особливо популярними такі оцінки були в Російській Федерації в рамках її концепції багатополярного світу. Втім, згуртованість країн Заходу, в тому числі через механізми НАТО, яку вони продемонстрували після терористичних атак на Америку, свідчить, що об'єднана Європа залишається "атлантичною". Як для України, так і для Росії це означає неможливість концентрувати свою європейську політику тільки на Європейському, або тільки на Північноатлантичному Союзі. Не менш важливим є і те, що попри риторику про "красну лінію", яку НАТО не повинна перетинати, в офіційних колах Росії вільно обговорюється потенційна можливість вступу до організації самої Росії.

Європейська оборонна інтеграція - це складний і багатомірний процес. На стратегічному рівні єдність США та їх союзників залишається незаперечною. На військово-політичному рівні існують суттєві протиріччя, але вони торкаються скоріше "гармонізації" відносин між ЄС і НАТО. Найбільш проблематичною як для трансатлантичних відносин, так і для України можна вважати оборонно-промислову складову європейської оборонної інтеграції, бо процеси саме в цій сфері є найбільш закритими, і часто пов'язаними з фінансовими і економічними інтересами, індиферентними до геостратегічних і, навіть, воєнно-політичних факторів.

Інтереси національної безпеки України вимагають збалансованого підходу до різних складових європейської оборонної інтеграції з метою максимально ефективної реалізації власного європейського вибору.

Стратегічний контекст

Протягом "холодної війни" США наполегливо підтримували інтеграцію європейських країн з метою уникнення потенційної можливості з боку СРСР зіграти на протиріччях між західними союзниками. Це було особливо актуально з причини об'єднання в рамках НАТО колишніх супротивників у Другій світовій війні. В інтересах США була ситуація, коли їх союзники мали би більшу зацікавленість у відносинах між собою, ніж у відносинах з СРСР. Закінчення "холодної війни" не змінило зацікавленості США в європейській інтеграції.

Короткий період стратегічної невизначеності, який супроводжувався наївними спробами Росії спільного із США "володіння світом"[1] і не менш наївними спробами Франції зайняти місце основного гаранта європейської безпеки[2], закінчився з началом реалізації стратегії Сполучних Штатів, спрямованої на зміцнення і розширення НАТО і ЄС.

Навряд чи США серйозно розглядали можливість розпуску НАТО навіть на початку 90-х, принаймні про це свідчить той факт, що реформації Організації і створення нею нових механізмів співпраці в багатьох випадках відбувалися раніше, ніж нові європейські демократії і нові незалежні держави встигали усвідомити власні інтереси щодо Альянсу. Протягом 90-х Північноатлантичний Союз постійно випереджав розвиток подій, і це означає наявність послідовної стратегії його розвитку, яка, вірогідно, сформувалась ще до розпаду СРСР і охоплює далеку перспективу.

Відносини США з Європою, безперечно, не є безхмарними, як не є остаточно зрозумілими стратегічні плани Сполучених Штатів щодо європейської системи безпеки. Протягом 2001 року ситуація навколо трансатлантичних проблем значно ускладнилась в наслідок непродуманих кроків Адміністрації президента Буша. Проте ці проблеми є тактичними, пов'язаними з прорахунками політиків, і як такі можуть бути виправлені[3].

Обґрунтованою можна вважати думку, що стратегічне бачення Сполученими Штатами об'єднаної Європи є таким: федеративне утворення, адекватне Північній Америці, з яким США мали б особливі відносини на кшталт того, що існує зараз між ними і Великою Британією[4].

Чи співпадає таке бачення з інтересами самих європейців? Певно так. Франція бачить в інтеграції можливість відтворення своєї глобальної величі, Німеччина - шлях до історичної реабілітації, південно-європейські католицькі країни - можливість відродження єдиної "Європи Петра", східноєвропейські країни - шанс потрапити до кола розвинутих країн. Щодо Великої Британії, вона зацікавлена в європейській інтеграції, оскільки в ній зацікавлені США[5].

Вірним є і зворотне твердження: Європа зацікавлена в США заради своєї інтеграції. Справа у тому, що жодна європейська країна не може бути центром об'єднаної Європи, навіть Франція і Німеччина, - перша з економічних, друга - з політичних причин.

Німеччина може вільно діяти як інтеграційний лідер лише за умови, якщо інші європейські країни не бачитимуть в її діях будь-яких власних воєнно-політичних міркувань. Це означає апріорну обмеженість Німеччини атлантичною парадигмою НАТО (цілком свідомо прийнятою і комфортною для більшості німців).

Щодо Франції, то вона має значно нижчий, ніж Німеччина економічний потенціал. Її воєнно-політичні можливості теж обмежені. Навіть для ініціювання такого свого далекосяжного проекту, як Спільна європейська політика в галузі безпеки і оборони (СЄПБО), Франція (за відсутності практичного інтересу з боку Німеччини) змушена була звернутися до атлантично орієнтованої Великої Британії. Ціною британської підтримки стало те, що СЄПБО, а в багатьох випадках і Спільну зовнішню і безпекову політику ЄС загалом, було фактично вилучено з компетенції Європейської комісії і передано до аналогічних НАТО міжурядових механізмів, чутливих до впливу з боку США. Позиція Данії виявилась ще менш "проєвропейською" ніж британська. Окрім вимоги розвивати СЄПБО виключно на міжурядових засадах, ця країна вирішила не приймати участі в Європейському корпусі швидкого реагування. В військових силах ЄС Данія прийматиме участь тільки опосередковано - через своє активне залучення в інтегровані структури НАТО.

Навіть для підтримки базового рівня європейської інтеграції силами Франції і Німеччини необхідна активна підтримка Сполучених Штатів. Якщо ж розглядати ширший географічний контекст, у тому числі розширення європейських інститутів, що є передумовою незалежного від Росії контакту Європи з іншими регіонами Євразії, роль США стає ключовою.

Таким чином, було б перебільшенням вважати європейську інтеграцію самодостатнім процесом, який підтримує сам себе. Вона вимагає політичної волі, яка б долала скепсис і апатію населення європейських країн, причому розширення ЄС це стосується не менше, ніж розширення НАТО. Європейська інтеграція потребує, так би мовити, "єврооптимізму", який створюється, в основному, завдяки активній підтримці Сполучених Штатів. Тобто США - одне з основних джерел європейської інтеграції, без якого остання неможлива.

Практично це означає, що європейська інтеграція, тим більше європейська оборонна інтеграція, неможливі без НАТО як базового механізму залучення США до Європи. Виходячи з цього, ні Росії, ні тим більше Україні на їх шляху до Європи не уникнути питання про членство в Північноатлантичному союзі.

Гармонізація воєнно-політичної взаємодії ЄС і НАТО

Принципових організаційних протиріч між ЄС і НАТО не існує, вони можуть природно доповнювати один одного. Проте трансформації і розширення обох інститутів пов'язані з напругою в міжорганізаційних стосунках.

Поява Спільної європейської політики в галузі безпеки і оборони стала одночасно і умовою збереження і одним з головних викликів НАТО. Сполучені Штати протягом багатьох років вимагали від європейців більшої відповідальності і більших затрат для забезпечення власної безпеки. Відсутність необхідності для США втручатися в кожен конфлікт, який міг би становити загрозу Європі, є одною з умов продовження підтримки законодавцями Сполучених Штатів асигнувань на діяльність НАТО.

Формулювання Гельсінських завдань ЄС, підготовка фахівцями НАТО каталогу необхідних для цих цілей сил (який, до речі, є секретним, що свідчить про тісну взаємодію двох організацій) і наступні конференції, на яких члени ЄС прийняли конкретні зобов'язання, створили умови для більш рівномірного розподілу відповідальності між США і їх європейськими союзниками. Згідно з планами, сили ЄС, що створюються, по-перше, повинні бути доступними для використання з боку НАТО, по друге - вони не повинні вирішувати проблем оборони Європи, залишаючи це прерогативою виключно Північноатлантичного союзу.

Основні проблеми взаємодії НАТО і ЄС внаслідок розвитку СЄПБО полягають в уникненні дублювання механізмів військового планування, вирішенні проблем, пов'язаних з неспівпадаючою системою членства в двох організаціях, і відсутністю у європейських країн достатніх потужностей для забезпечення нових сил необхідним обладнанням і інфраструктурою до встановленого в Гельсінкі терміну - 2003 року.

Для країн Заходу характерні такі види військового планування: операційне, оборонне і планування сил. Перший вид означає планування операцій на стратегічному, оперативному і тактичному рівні або заздалегідь (довгострокове планування) або терміново (кризове планування). Другий вид означає планування і розбудову сил, інфраструктури і озброєнь, необхідних для оборони окремих країн чи союзу. Планування сил передбачає координацію зусиль союзників з метою гарантувати, що кожен з них здатен виконувати свою частину спільних зобов'язань. В рамках НАТО реалізовано всі зазначені види планування. Вони різною мірою розподілені між інтегрованими структурами і урядами країн-членів.

Самміти Європейського Союзу в Фейрі і Ніці створили в рамках Ради ЄС систему прийняття рішень і обмеженого військового планування, що загалом повторює міжурядові механізми НАТО:

- Раду з загальних питань, яка зазвичай повинна складатися з міністрів закордонних справ країн-члені (аналог Північноатлантичної ради НАТО під час сесій на рівні міністрів);

- Комітет з питань політики і безпеки (аналог Північноатлантичної ради НАТО під час роботи на рівні постійних представників);

- Військовий комітет (аналог Військового комітету НАТО);

- Військовий секретаріат (аналог Міжнародного військового секретаріату НАТО).

Зазначені структури здатні забезпечити базові механізми прийняття рішень стосовно використання і деякі елементи військового планування майбутніх сил ЄС (довгострокове операційне планування стратегічного рівня).

Важливо, що ці міжурядові за суттю механізми ЄС організаційно відірвані від Європейської комісії, яка уособлює конфедеративну ідею Європи. Таке розмежування роботи співтовариств і Спільної зовнішньої і безпекової політики, тобто першого і другого "стовпів" ЄС, встановлює принципове обмеження на воєнно-політичну інтеграцію в межах Європейського союзу: вона не може бути більшою, ніж в межах НАТО.

Наведене означає, що розбудова Європейського корпусу швидкого реагування за самою своєю організаційною природою не створює європейського оборонного співтовариства, хоча і продовжує зусилля в цьому напрямі. Відповідно, ці сили не є "європейською армією" не тільки декларативно, але й за суттю. Якщо ЄС коли-небудь й перетвориться в федерацію з власними збройними силами, це має статися через наддержавні інститути, включаючи Європейську комісію і Європейський парламент, а також модифікацію консолідованих договорів. Зараз же справа торкається скоріше "прищеплення" механізмів НАТО до структур Європейського Союзу.

В ідеалі дублювання воєнно-політичних механізмів ЄС і НАТО може бути мінімальним за умови доступу ЄС до решти необхідних механізмів військового планування і оперативного командування, що існують в рамках НАТО.

ЄС запропонував таку схему[6]:

- члени НАТО мають право приймати участь в будь-якій операції ЄС, в якій задіяні засоби Альянсу, а також можуть бути запрошені до місій, які використовують тільки засоби ЄС;

- члени НАТО - не члени ЄС, які вносять значний внесок до операції, приймають участь в роботі ключових органів СЄПБО на рівні з членами ЄС, хоча рішення про початок використання сил приймається виключно Європейським Союзом;

- члени НАТО - не члени ЄС матимуть вплив на потенційні операції ЄС в регіонах їх власної стурбованості.

На сьогодні вирішення питання гарантованого, тобто юридично зобов'язуючого автоматичного доступу ЄС до засобів НАТО заблоковано Туреччиною, яка не задоволена механізмом впливу членів НАТО - не членів ЄС на прийняття воєнно-політичних рішень Європейським Союзом. На відміну від Туреччини США, Канада, Норвегія, Ісландія, Польща, Чехія і Угорщина підтримують рішення і пропозиції Європейського союзу.

Найбільш суттєві заперечення Туреччини стосуються самої ідеї автоматизму доступу ЄС до засобів НАТО. Туреччина наполягає на застосуванні принципу розгляду ситуації в кожному окремому випадку. Мотивація такої вимоги базується на потенційній загрозі ескалації операцій ЄС, не всі члени якого є членами НАТО, у конфлікт, що вимагатиме колективної оборони з боку НАТО, у тому числі тих її членів, які не мали змоги впливати на рішення ЄС.

З огляду на позицію інших членів НАТО - не членів ЄС блокування Туреччиною доступу Європейського Союзу до засобів НАТО важко назвати конструктивним. Скоріше, вона спрямована на створення політичного тиску на європейські країни, у тому числі за допомогою Сполучених Штатів, з метою прискорити свій вступ до ЄС. Проте, демарші Туреччини не були б такими ефективними, якби вони не спирались на реальну і серйозну для системи європейської безпеки проблему, а саме, можливість опосередкованого доступу до засобів колективної оборони Північноатлантичного Союзу країн ЄС - не членів НАТО, більшість яких традиційно нейтральні, і відповідна опосередкована можливість розширення процедур колективної безпеки НАТО на країни, що не належать до Організації. Мова йде про Австрію, Фінляндію, Швецію і Ірландію. Незабаром ця проблема може ще ускладнитись за рахунок вступу до ЄС балтійських і середземноморських країн.

Радикальне рішення зазначеної процедурної проблеми полягало би у вступі всіх країн ЄС до НАТО. Скоріш за все більшість країн НАТО, у тому числі США, вітали би відповідний намір з боку принаймні Австрії, Фінляндії і Швеції. Судячи з дискусій навколо підготовки до наступного самміту НАТО, в листопаді 2002 року у Празі буде проголошено про автоматичне або за спрощеною процедурою право членів Європейського Союзу на членство в Північноатлантичному[7].

Для України це означатиме, що її прагнення до ЄС буде все більше сприйматися як одночасне прагнення до НАТО незалежно від офіційних заяв відносно нейтральності або невизначеності. Слід зауважити також, що в інтересах України було б зняття заперечень Туреччини щодо запропонованої ЄС схеми взаємодії з НАТО, оскільки вона значно більше відповідає інтересам нейтральних європейських країн, ніж радикальні ідеї створення європейської оборони силами самого Європейського союзу, які можуть стати реальністю в разі невирішеності зазначеної проблеми.

Подальше розширення НАТО і відносини з Росією

Перша хвиля розширення НАТО відіграла важливу роль для прискорення початку переговорів про приєднання країн Центральної і Східної Європи до ЄС. Зараз вже плани самого ЄС значною мірою впливають на стратегію розширення НАТО. Самміт Європейського Союзу 2000 року у Ніцці фактично встановив розклад приєднання до Союзу 12 нових членів, 10 з яких або нещодавно приєднались до НАТО або є кандидатами на вступ. Очевидно, що власні плани подальшого розширення Альянс будуватиме таким чином, щоб не ускладнювати проблему неспівпадаючого членства.

Політика "відчинених дверей" залишається наріжним каменем стратегії НАТО. Зараз серед кандидатів на вступ до Організації розглядається дев'ять країн, які суттево відрізняються ступенем свого прогресу згідно з встановленими критеріями членства. Найближче рішення про запрошення нових членів (точніше офіційне проголошення узгодженої позиції) має бути прийнятим на найближчому самміті НАТО, що відбудеться у Празі в листопаді 2002 року. Загалом, НАТО має такі альтернативи[8]:

- підтвердити можливість подальшого розширення, але не запрошувати нових членів;

- проголосити, що нові члени будуть запрошені на наступному самміті;

- запросити одну чи дві країни розпочати переговори про приєднання;

- запросити всі дев'ять кандидатів, але обумовити це тим, що конкретні строки приєднання залежатимуть від прогресу кандидатів згідно з критеріями членства;

- запросити всі дев'ять кандидатів і відразу розпочати з ними переговори про приєднання.

Багато досліджень свідчить, що вступ до НАТО принаймні однієї країни - Словенії - матиме місце вже в найближчому майбутньому. Крім того, високі шанси мають Словаччина і Румунія, хоча останні за багатьма критеріями, встановленими Дослідженням про розширення НАТО і Планом дій заради членства, поступаються країнам Балтії. Основний "недолік" останніх полягає у тому, що їх вступу до НАТО рішуче заперечує Росія, самим фактом свого заперечення роблячи цей вступ таким, що не сприяв би загальному підвищенню безпеки. Між тим, саме можливість зробити внесок до зміцнення безпеки в Євро-Атлантичному регіоні є одним з головних критеріїв членства в НАТО.

Можна звернути увагу на два можливих шляхи вирішення проблеми опору Росії розширенню НАТО:

- обумовити розширення НАТО неможливістю відмовити країнам, які відповідають усім критеріям;

- включити Росію до планів розширення НАТО.

Перший шлях, хоча і пропонується рядом аналітиків НАТО[9] є концептуально недосконалим. По-перше, такий підхід перечить основним документам НАТО, що регулюють процес розширення, зокрема Плану дій заради членства, в якому прямо сказано, що відповідність критеріям членства не означає автоматичного прийняття рішення про прийом нового члена. По-друге, перекладати відповідальність за розширення виключно на кандидатів означало би, що у НАТО відсутнє власне бачення того, як повинні вирішуватись проблеми європейської безпеки.

Розмови про можливість вступу Росії в НАТО, що активізувались у 2001 році містять важливу спробу довгострокового вирішення проблеми участі Росії в європейській системі безпеки. Традиційно Росія вітає інтеграцію Європи через ЄС і засуджує інтеграцію через НАТО. Власно кажучи, така політика не може переслідувати ті цілі, які самою цією політикою проголошуються. Європейська інтеграція без НАТО не можлива, тому вітання європейської інтеграції як такої і одночасний опір НАТО означає, що Росія або помиляється в розрахунках, або свідомо намагається зруйнувати інтеграційні процеси в Європі і будувати свою західну політику на двосторонніх відносинах з окремими країнами.

Так чи інакше НАТО стоїть перед проблемою пошуку взаємоприйнятної формули залучення Росії до Європи. Практично це означає пошук формули визнання Росією невід'ємності НАТО від процесів європейської інтеграції і прийняття того факту, що розширення НАТО, так же як і розширення ЄС, не спрямовано проти неї, а диктується внутрішньоєвропейськими імперативами. В більш широкому геополітичному плані мова йде про згоду Росії будувати систему партнерства з "атлантичною" Європою, що розширюється, тобто такою, яка нерозривно пов'язана із США.

Незважаючи на очевидне політичне неприйняття ідей розширення НАТО в офіційних промовах і заявах, багато фактів свідчить, що Росія готова прийняти цей процес на певних умовах.

В середині 90-х, коли членство в НАТО країн Вишеградської групи обговорювалось ще тільки теоретично, тодішній президент Росії Борис Єльцин звернувся до лідерів Заходу с закликом будувати свою східну політику таким чином, щоб відносини Заходу з Росією були "на градус вище" ніж з іншими країнами Європи.

Протягом 1998 року Росія разом з провідними членами НАТО активно співпрацювала в контактній групі з колишньої Югославії з метою врегулювання кризи в Косові. Незважаючи на вже проголошені плани розширення і односторонні дії НАТО щодо врегулювання на Балканах, які робились виключно на основі рішень Північноатлантичної Ради навіть без інформування про них Росії, остання не припиняла роботи в контактній групі і підтримала переговори в Рамбуйє, які було розпочато під загрозою силою з боку НАТО на адресу уряду Слободана Мілошевіча.

Протягом 2000 - 2001 років Росія активно намагалась запропонувати НАТО власну концепцію спільної протиракетної оборони Європи. Реалізація таких планів фактично означала би створення обмеженої за функціями, але інтегрованої системи оборони, яка включала б НАТО і Росію.

В кожному з наведених прикладів Росія будувала далекосяжні плани інтеграції до загальноєвропейської системи безпеки, але в кожному випадку ці спроби були невдалими з причини, перш за все, їх внутрішньої непослідовності і намагань штучно протиставляти стратегічні інтереси США і Європи.

В липні 2001 року президент Росії Володимир Путін звернувся до ідеї вступу Росії до НАТО як одного з варіантів подальшої трансформації Альянсу. На початку серпня канцлер Німеччини Герхардт Шрьодер і лідер демократичної меншості американського конгресу Ричард Герхардт привітали таку ідею[10], а президент США Джордж Буш, згідно повідомлень, піднімав це питання в розмовах зі своїми радниками[11]. Інтернет сайт www.strana.ru, що користується підтримкою уряду Російської Федерації, протягом липня 2001 року зробив більше десяти публікацій з даної проблематики.

Російський президент був першим закордонним лідером, який зателефонував Джорджу Бушу після подій 11 вересня. Під час цієї розмови Володимир Путін поінформував, що російські збройні сили не будуть реагувати, як це було в інших випадках, на підвищення стану готовності американських сил, суттєво полегшивши, таким чином, планування контрзаходів США.

Росія була однією з перших країн, яка приєдналася до антитерористичної коаліції на чолі з США. Хоча пряма підтримка з її боку поки що є обмеженою, слід звернути увагу на такі обставини: по-перше, Росія погодилась з початком тривалої військової присутності Сполучених Штатів в Середній Азії, по-друге, Росія підтримала операцію США і Великої Британії через допомогу Північній коаліції Афганістану.

Схоже, Росія втомилась від спроб протидіяти США в Європі і готова до інтеграції в загальну систему, так би мовити, на правах Франції. Щодо власно проблеми розширення НАТО, красномовними є такі слова російського президента, що пролунали під час його європейського турне на початку жовтня 2001 року: "Зрозуміло, ми змінювали би свою позицію стосовно розширення, якби самі відчували, що не вилучені з цього процесу"[12].

Таким чином, можна припустити, що відносини НАТО - Росія знаходяться напередодні великих змін, що матимуть стратегічні наслідки для багатьох країн і в першу чергу для України. Симптоматичним в цьому зв'язку є поширення протягом останнього року в Україні гасла "до Європи разом з Росією".

Така ситуація означає для України принаймні дві важливі речі. По-перше, політика позаблоковості може втратити значення в контексті відносин НАТО - Росія і має тепер розглядатись в більш широкому Євразійському розкладі сил, що включає також Китай, Індію, Пакистан, Іран і близькосхідні країни. По-друге, відносини України з НАТО стають питанням скоріше власного національного вибору, ніж зовнішньополітичного балансування. В цьому полягає ідеологія гаслса "до Європи разом з Росією": Росія неминуче інтегрується до Європи, якщо це зробить Україна.

Консолідація оборонної промисловості країн Європейського Союзу

Договір Європейського союзу має положення, які виключають оборонне виробництво з компетенції спільних механізмів. Так, Стаття 296 дає країнам-членам право діяти згідно виключно своїх національних інтересів там, де це торкається виробництва продукції військового призначення (до Статті додається конфіденціальний перелік такої продукції). Стаття 17 опосередковано декларує, що спільна оборонна політика ЄС не має мети створити спільну оборону, така політика лише може призвести до спільної оборони в разі, якщо Рада ЄС додатково вирішить таким чином. Але в будь-якому випадку рішення про створення спільної оборони відповідно до цієї Статті має бути ратифікованим згідно з конституційними процедурами країн-членів і бути сумісним з їх зобов'язаннями в рамках НАТО.

Таким чином, політична і економічна інтеграція в рамках ЄС хоча безумовно сприяє виникненню спільного ринку військової продукції, залишає цей процес більшою частиною поза межами спільних механізмів і процедур Європейського Союзу. Власно кажучи, до створення європейського "оборонно-промислового співтовариства" ще досить далеко, проте вже зараз діють потужні сили, що розширюють і уніфікують внутрішньоєвропейський ринок озброєнь.

Процеси консолідації оборонної промисловості, що за підтримки уряду мали місце протягом 90-х років у США, спонукали до аналогічних кроків європейців. Потужним поштовхом для них стало злиття корпорацій Boeing і McDonnell Douglas. Компанії, що кооперують у виробництві літаків Airbus почали переговори про створення єдиної європейської аерокосмічної і оборонної кампанії. Через низку причин, в першу чергу проблеми власності французьких оборонних підприємств, що значною мірою керуються державою, і вплив, який США мають на Велику Британію, єдиної компанії не було створено, замість неї виникло дві - британська BAE Systems і франко-німецько-іспанська EADS. Фактично, на основі цих двох компаній виникла двополюсна система європейської аерокосмічної промисловості, яка з участю дещо менших французьких Thales і Dassault Aviation утворює складну мережу консорціумів і спільних підприємств, головним чином навколо виробництва цивільних літаків Airbus, що мають зараз доповнитись військовим транспортним літаком A400M.

Консолідація європейської аерокосмічної промисловості дозволила дещо зрівняти потужності галузі з різних сторін Атлантики. Оборот BAE Systems в 2000 році склав близько 19,8 млрд євро, EADS - 22,6 млрд. Для порівняння, у 2000 році оборот кампанії Boeing в перерахунку євро склав близько 54,2 млрд. Доля цивільних програм BAE Systems, EADS і Boeing складає відповідно близько 10, 30 і 70 відсотків загального обороту[13].

Висока доля цивільної продукції - це один з основних факторів, який дозволяє консолідувати європейську аерокосмічну галузь при відсутності спільного європейського оборонного бюджету. Має місце і зворотній зв'язок. Створені заради боротьби за цивільні ринки транснаціональні оборонні компанії здатні більш ефективно впливати на національні уряди і конкурувати також за оборонні замовлення. Так, завдяки консолідації коштів, отриманих на цивільному ринку, Airbus Industry здатна була запропонувати розробку і виробництво нового військового транспортного літака A400M власними силами без попереднього залучення коштів оборонних бюджетів країн - замовників, що безумовно мало важливе значення для перемоги над АН-70Х.

Варто зазначити, що утворення транснаціональних оборонних компаній і загальна інтернаціоналізація оборонного виробництва - це явище характерне перш за все для аерокосмічної і електронної галузей. Виробництво озброєнь і військової техніки для сухопутних сил і флоту зберігає переважно національний характер. Причиною цьому є велика номенклатура як правило специфічної для різних армій і флотів продукції (що складалась протягом багатьох сторіч військового розвитку в Європі), висока спеціалізація підприємств і невелика доля цивільної продукції (тобто цілковита залежність від державних замовлень)[14].

За відсутності природного спільного замовника - єдиного оборонного відомства, з єдиним оборонним бюджетом - європейські країни створили кілька механізмів, що координують виконання міждержавних програм озброєнь. Найбільш важливі з них такі:

- Організація спільної кооперації з озброєнь (відома за французькою назвою Organisation de Co-operation Conjointe en Matiere d'Armement, OCCAR);

- агенції НАТО з координації розробки і виробництва систем ППО (NAMEADSMA), літаків Tornado і Typhoon (NETMA), гелікоптерів NH-90 (NAHEMA) і зенітних систем Hawk (NHMO);

- Західноєвропейська організація з озброєнь (WEAO).

Єдине європейське агентство озброєнь на сьогодні існує лише в вигляді проектів і планів. Структурою ЄС (завдяки інкорпорації ним ЗЄС) можна вважати тільки Західноєвропейську організацію з озброєнь, проте її діяльність обмежена дослідженнями. На сьогодні ця організація виконує кілька міжнародних проектів, що складають близько 3 відсотка від суми, яка загалом витрачається на військові дослідження в європейських країнах[15].

Агенції НАТО мають вузьку спеціалізацію і не призначені для створення на їх основі більш універсальних структур. Найбільш впливовою і універсальною організацією з координації і управління міждержавних програм озброєнь і військової техніки в Європі слід вважати OCCAR. Вона була заснована в 1995 році на основі франко-німецьких ініціатив. З приєднанням Великої Британії і Італії налічує чотири члена. Ще кілька країни мають високі шанси приєднатися до неї в недалекому майбутньому - Бельгія, Іспанія, Нідерланди, Швеція. Хоча принципи діяльності цієї організації мають зрозумілі преференції до членів, існують механізми співпраці з іншими країнам[16]. На сьогодні в компетенцію OCCAR входить виконання 14 спільних європейських проектів (більше половини всіх існуючих) вартістю в десятки мільярдів доларів. Серед них - космічні системи, літаки (у тому числі новий транспортний літак A400M), кораблі, зенітні комплекси і системи для армії[17].

Інтернаціоналізація механізмів закупок озброєння і військової техніки і виникнення транснаціональних оборонних компаній значною мірою сприяли зусиллям в напрямку створення гомогенного простору військового виробництва в Західній Європі. В цьому контексті наряду зі старими механізмами, що існують в рамках Наради національних керівників у галузі озброєнь НАТО (CNAD) варто згадати нові суто європейські ініціативи - Кодекс поведінки ЄС щодо експорту озброєнь і Рамкову угоду щодо сприяння реструктуризації і діяльності європейської оборонної промисловості.

Кодекс поведінки щодо експорту озброєнь на відміну від багатьох інших механізмів в цій галузі являє собою механізм саме Європейського Союзу, що реалізовано в рамках його Спільної зовнішньої та безпекової політики. Кодекс було прийнято у 1998 році як декларацію Ради ЄС, тобто як політичне, але не юридичне зобов'язання. Втім, він значною мірою гармонізує стосунки європейських експортерів зброї на зовнішніх ринках. Серед іншого, наприклад, він передбачає, що європейські експортери не повинні пропонувати поставки за контрактами, від яких відмовився будь-який інший європейський експортер.

Підписана у 2000 році Рамкова угода - це юридично зобов'язуючий міжнародний договір, який поєднав найбільші європейські країни - виробники зброї, а саме, Велику Британію, Іспанію, Італію, Німеччину, Францію і Швецію. Хоча Рамкова угода і не становить механізму Європейського Союзу, саме її появу можна вважати найбільш далекосяжним планом створення спільного європейського ринку озброєння і військової техніки через забезпечення безпеки поставок, розробку міждержавних експортних процедур, взаємну охорону секретної інформації, узгоджені військові дослідження і гармонізацію військових потреб. Втім, угода має, згідно з назвою, має рамковий характер, тобто реальних прогрес залежатиме від конкретної реалізації процедур і механізмів по кожному проголошеному напрямку.

На основі наведеного можна окреслити ядро країн, навколо яких відбуваються основні процеси консолідації європейської оборонної промисловості: Франція, Велика Британія, Німеччина (CNAD, WEAO, OCCAR, Рамкова угода, транснаціональні обороні компанії); Італія (CNAD, WEAO, OCCAR, Рамкова угода); Іспанія (CNAD, WEAO, вірогідне членство в OCCAR, Рамкова угода, транснаціональні обороні компанії); Швеція (WEAO, вірогідне членство в OCCAR, Рамкова угода); Нідерланди, Бельгія (CNAD, WEAO, вірогідне членство в OCCAR).

Зазначені напрями інтеграції оборонної промисловості країн ЄС - створення транснаціональних компаній, координація міждержавних програм, гомогенізація економічного простору - мають в основі спільний принцип, який можна визначити як "справедливий оборот" (juste retour). Тобто, повинен забезпечуватись баланс обігу фінансових і матеріальних ресурсів між країнами. Інтеграція не можлива за умови, коли країни поділяються на постачальників і покупців озброєння і військової техніки, і, таким чином, платники податків однієї країни фінансують створення робочих місць іншої, не отримуючи за це зворотних інвестицій.

Дотримання принципу juste retour по сукупності спільних програм і по роках життєвого циклу озброєнь і військової техніки становить основу діяльності OCCAR, WEAO, спільних агенцій озброєнь НАТО і є однією з базових ідей підписання Рамкової угоди. Цей же принцип регулює допуск на європейський оборонний ринок зовнішніх постачальників і часто сприймається ними як невиправданий європейський протекціонізм (хоча останній теж має місце).

Важливим фактором інтеграції європейської оборонної промисловості є поступове зростання витрат на сучасне військове обладнання в бюджетах більшості європейських країн. Окремим європейським арміям і спільному корпусу швидкого реагування бракує сучасних транспортних літаків, радіоелектроніки, космічних систем і високоточної зброї.

Реалізація Ініціативи оборонних можливостей в рамках НАТО зробила майже законом привило, згідно з яким деякі члени НАТО мають витрачати на оборону більше і всі вони мають витрачати ефективніше[18]. Оборонні бюджети членів НАТО повинні складати не менше двох відсотків валового внутрішнього продукту (ВВП), а їх структура повинна наближатися до американської, британської і французької, тобто доля витрат на озброєння і військову техніку має становити близько 25 відсотків[19]. Таким чином, вимогу витрачати більше та ефективніше можна розуміти як необхідність приділяти закупівлі озброєння і військової техніки не менше половини процента валового внутрішнього продукту. На сьогодні цій вимозі не відповідають більшість європейських країн.

Важливо, що принципові вимоги Ініціативи оборонних можливостей НАТО співпадають з основними висновками аудиту європейських сил, що проводився в рамках ЗЄС і оцінками параметрів Європейського корпусу швидкого використання, що мали місце за результатами роботи конференцій з призначення сил. Таким чином, трансатлантичні і суто європейські структури безпеки створюють узгоджений тиск на формування структури європейських оборонних бюджетів в напряму розширення закупівлі сучасної техніки і обладнання.

Навіть якщо загальні військові бюджети не будуть зростати, сама по собі їх реструктуризація здатна протягом наступних кількох років сформувати значний додатковий попит на озброєння і військову техніку. Його об'єм можна оцінити виходячи з сучасних витрат на ці цілі і необхідних додаткових витрат для досягнення рівня в 25 відсотків. Виходячи із статистичних даних НАТО[20] і Центрального розвідувального управління США[21] ця цифра складатиме близько 8,5 млрд доларів на рік в цінах 2000 року, у тому числі для Німеччини - 2,8 млрд, Італії - 1,7 млрд, Іспанії - 1,0 млрд, Бельгії - 0,5 млрд, Польщі - 0,8 млрд, Нідерландів - 0,4 млрд, Португалії - 0,6 млрд, Греції - 0,4 млрд, Данії - 0,2 млрд, Угорщини - 0,1 млрд. В разі підвищення загальних витрат на оборону до рівню не менше 2 відсотків ВВП, загальна сума складатиме 13,5 млрд доларів.

Таким чином, підвищення оборонних можливостей європейських країн і розбудова Європейського корпусу швидкого реагування супроводжується фінансовими інтересами, які можна оцінити цифрою порядку 10 млрд доларів на рік. Цікаво, що приблизно таку ж суму повинні отримувати щорічно розробники і виробники майбутньої стратегічної протиракетної оборони (СПРО) США. Це свідчить що, європейська оборонна інтеграція і розбудова СПРО - явища, що мають співставну економічну потужность.

Варто звернути увагу на таку обставину. Жорсткі строки реалізації проголошених військових цілей ЄС створюють тиск на протекціоністські налаштовану європейську оборонну промисловість. Очевидно, що вона не здатна швидко вдовольнити існуючі потреби. Певною мірою це зменшує бар'єри принципу juste retour і дає шанси зовнішнім постачальникам. Вже найближчим часом можна очікувати зростання інтересу європейських країн до сучасних ракетно-космічних, супутникових і радіоелектронних систем. Проте шанси потрапити на європейський ринок матимуть перш за все системи "з полки", придбання яких не потребує значних інвестицій і не створює нових робочих місць в "чужих" країнах.

Аналіз процесів консолідації оборонної промисловості країн ЄС дозволяє зробити кілька висновків щодо їх впливу на національну безпеку України. По-перше, ці процеси відбуваються переважно поза межами спільних механізмів Європейського союзу за моделями, які значною мірою повторюють досвід США і НАТО. Сама по собі наявність розвинутої оборонної промисловості не підвищує, але й не зменшує шансів країн - кандидатів на вступ до ЄС. Іншими словами, ця галузь може сприяти реалізації європейського вибору, але не може бути її основним механізмом.

Цікавим для України є досвід Туреччини, яка довгим часом намагається приєднатися до ЄС, у томі числі через спроби "компенсувати" свої економічні і соціальні недоліки за рахунок воєнно-політичних і військово-технічних важелів. Туреччина активно залучена в кооперацію навколо нового військового транспортного літака A400M, тобто вона отримала те, що не вдалося Україні з АН-70Х. Поте навіть таке залучення не дало Туреччині змоги потрапити ні до OCCAR, ні до Рамкової угоди. Як не потрапила Туреччина і до розкладу розширення ЄС, який було узгоджено у Ниці, на відміну від, наприклад, Естонії, яка майже не має оборонної промисловості.

По-друге, для залучення українських підприємств до військово-технічних програм країн ЄС повинна бути знайдена форма забезпечення принципу juste retour. Якщо Україна не витрачає коштів на оборонну продукцію власних підприємств, не можна розраховувати, що це будуть робити європейські країни. Існує три базових напрямки для кооперації: спільне фінансування, створення транснаціональних оборонних компаній і узгодження політики щодо постачань зброї третім країнам.

По-третє, НАТО є важливим фактором консолідації оборонної промисловості країн ЄС, а особливі стосунки України з Альянсом - необхідною умовою її залучення до спільних європейських військово-технічних програм, що має стати одним із стратегічних завдань на шляху євроінтеграції.

Висновки

Європейська оборонна інтеграція - це процес, що відбувається в рамках трансатлантичної парадигми НАТО. Не існує глибоких стратегічних протиріч між Сполученими Штатами та їх європейськими союзниками щодо майбутнього ЄС.

Спільні оборонні структури Європейського союзу не створюють "європейської армії". Єдина країна, яка бачить кінцеву мету спільної оборонної політики ЄС в створенні незалежної від США європейської оборони - Франція - не має достатнього політичного, економічного і військового впливу, щоб зробити цю ідею загальноєвропейським пріоритетом, як не може вона запропонувати загальноприйнятої схеми забезпечення безпеки Німеччини поза межами НАТО.

Заради залучення Британії і Данії до розбудови європейських сил кризового реагування другий "стовп" ЄС - його спільна зовнішня і безпекова політика - було фактично вилучено з компетенції основного конфедеративного механізму Європи - Європейської комісії - і передано до реалізації створеним в рамках Ради ЄС міжурядовим механізмам на кшталт тих, що існують в НАТО. В наслідок цього оборонна інтеграція в рамках ЄС не може бути більш глибокою, ніж та, що існує в рамках НАТО і не може існувати без підтримки останньої.

Найбільш суттєві протиріччя, що виникли між ЄС і НАТО в наслідок реалізації Спільної європейської політики в галузі безпеки і оборони - процедурні. Одним з вірогідних напрямів їх вирішення може бути проголошення права всіх членів ЄС не членство в НАТО. Це ще більше пов'яже між собою розширення обох організацій.

Симптоматичними є численні декларації про доцільність вступу до НАТО Росії. Попередня російська політика диференційованого підходу до розширення Європейського і Північноатлантичного союзів фактично зазнала фіаско. Тенденції, що набувають імпульсу з середини 2001 року переконливо свідчать, що Росія близька до визнання трансатлантичної парадигми європейської інтеграції і, зокрема, ключової ролі НАТО в Європі.

Такий розвиток подій вимагатиме від України переосмислення свого воєнно-політичного статусу. Чи означає політика позаблоковості протягом мирного часу дотримання нейтралітету під час військових конфліктів в Євразії? Якщо ні, в чьому сенс позаблоковісті? Ці питання потребують чітких відповідей. Важливо, що на відміну від початку 90-х цого разу самоідентифікація в загальній системі безпеки буде значно меньше пов'язана з пошуком балансу між НАТО і Росією, і значно більше - з власним національним вибором.

Посилання:

[1] Бжезинский З. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. - М.: Междунар. отношения, 2000. - 256 с. ISBN 5-7133-0967-3. - C. 118-142.

[2] Robin G. France and NATO // Survival. - 1996. - V.38, No.2. - P.188-189.

[3] Шевцов А. США на шляху до перегляду військової стратегії / Президентський вісник. -№37. - 15 вересня 2001 року.

[4] Праця, що цитується в виносці 1, С. 234-241.

[5] Там само, С. 74-107.

[6] Wim Van Eekelen. NATO and the European Security and Defence Policy / NATO Parliamentary Assembly. Defence and Security Sub-Committee on Transatlantic Defence and Security Co-Operation. International Secretariat. - April 2001. http://www.nato-pa.int/publications/comrep/2001/au-099-e.html

[7] Markus Meckel. Key Issues for the Future of Transatlantic Relations and European Security / NATO Parliamentary Assembly. Political Committee. International Secretariat - March 2001.

http://www.nato-pa.int/publications/comrep/2001/au-110-e.html

[8] Bert Koenders. NATO Enlargement / NATO Parliamentary Assembly. Political Sub-Committee on Central and Eastern Europe. International Secretariat. - April 2001.

http://www.nato-pa.int/publications/comrep/2001/au-112-e.html

[9] Праця, що цитується в виносці 7.

[10] House Democratic Leader Richard Gephardt Urges International Engagement // Carnegie Endowment for International Peace. Non-Proliferation Project. - Vol.IV, No.15. - August 7, 2001.

[11] Peter Baker. Russia in NATO? For Now, Just Talk. Larger Debate Surrounds a "Non-Issue" // Washington Post Foreign Service. - Sunday, August 12, 2001. - P. A17.

[12] Выступление Президента Российской Федерации В.В.Путина и ответы на вопросы журналистов в ходе совместной пресс-конференции с Премьер-министром Бельгии Г.Верхофстадтом, Председателем Комиссии Европейских Сообществ Р.Проди и Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности Еворопейского союза Х.Соланы 3 октября 2001 года, Брюссель, Резиданс Палас. http://president.kremlin.ru:8104/events/326.html

[13] Burkard Schmitt. From Cooperation to Integration: Defence and Aerospace Industries in Europe / Institute for Security Studies. Western European Union. Chaillot Paper 40. - Paris. - July 2000. ISSN 1017-7566. - P. 87-94.

[14] Gordon Adams, Christophe Cornu and Andrew D. James. Between Cooperation and Competition: the Transatlantic Defence Market / Institute for Security Studies. Western European Union: Edited by Burkard Schmitt. Chaillot Paper 44. - Paris. - January 2001. ISSN 1017-7566. - P. 66-67.

[15] Там само, С. 75-77.

[16] Там само, С. 77-82.

[17] O'Hara. Armaments cooperation in the future construction of defence in Europe / The Interim European and Defence Assembly. Technological and Aerospace Committee. Document 1671. - 10 November 2000. http://www.assemblee-ueo.org/en/documents/sessions_ordinaires/reports/1671a.pdf. - P. 50-56.

[18] Giovanni Lorenzo Forcieri. NATO's Role in Defence Reform / NATO Parliamentary Assembly. Defence and Security Sub-Committee on Future Security and Defence Capabilities. International Secretariat. - April 2001.

http://www.nato-pa.int/publications/comrep/2001/au-097-e.html

[19] Financial and Economic Data Relating to NATO Defence. Defence Expenditures of NATO Countries (1980 - 2000). Press Release M-DPC-2(2000) 107. - NATO. - 5 December 2000.

[20] Там само.

[21] The World Factbook 2001 / Central Intelligence Agency. - 2001.

http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/index.html


Copyright © 2002 by DB NISS