Політика і час. №4, 2006

Юридичні та політичні аспекти визначення зовнішньополітичного курсу України шляхом референдуму

Тетяна Брежнєва

Останнім часом актуальності набуло питання проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою стосовно визначення зовнішньополітичного курсу держави. Метою даного дослідження є з'ясування причин підвищення активності громадян й, як наслідок, створення численних ініціативних груп, а також юридичних та політичних аспектів вимог проведення такого референдуму.

У перший день весни 2006 року закінчився встановлений Центральною виборчою комісією термін збору підписів для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо членства України в Організації Північноатлантичного договору (НАТО) та участі України у Єдиному економічному просторі (ЄЕП) разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь. Ініціатори референдуму заявили, що до встановленого терміну вони встигли зібрати майже 4 млн 665 тис замість мінімально необхідних 3 млн. підписів, причому, як того і вимагає Конституція підписи зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області. Тепер, якщо перевірки доведуть вірність цих заяв і всі процедурні вимоги будуть виконані, то референдум має відбутись восени 2006 року. За відсутності суттєвих процедурних порушень і наявності необхідних грошей у бюджеті єдина можливість, за якої референдум може не відбутись - це рішення Верховної Ради розглянути винесені на референдум питання без наступного проведення референдуму. Чи є підстави для такого рішення? Якщо ні, якими будуть юридичні та політичні наслідки референдуму?

Законодавством України визначено, що предметом всеукраїнського референдуму може бути прийняття громадянами рішень з важливих питань загальнодержавного значення. Залежно від предмету й правових наслідків розрізняють імперативні (обов'язкові) й консультативні (факультативні) референдуми.

Імперативні референдуми проводяться у чітко визначених законом випадках, коли рішення не може бути прийняте іншим шляхом, окрім народного голосування. За правовими наслідками такі референдуми мають вищу юридичну силу, обов'язкові для виконання на всій території України та не потребують затвердження з боку державних органів. У рішенні Конституційного Суду України № 6-рп від 05 жовтня 2005 року про це говориться так: "результати народного волевиявлення у визначених Конституцією та законами України формах безпосередньої демократії є обов'язковими ".

Однак, не всі референдуми є формами безпосередньої демократії. У рішенні Центральної виборчої комісії щодо реєстрації ініціативних груп з проведення референдуму відносно членства у НАТО та участі в ЄЕП робиться посилання на рішення Конституційного Суду України від № 3-рп від 27 березня 2000 року стосовно того, що "референдум проводиться з метою з'ясування позиції громадян України щодо актуальних питань". У такому тлумаченні йдеться про консультативні референдуми, проведення яких можливе, проте не обов'язкове. Їх проведення залежить від рішення органів, що компетентні призначати референдуми при наявності передбаченої законодавством ініціативи.

Згідно до Конституції України виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України (стаття 73). Через референдум має здійснюватись право народу визначати і змінювати конституційний лад (трактовка статті 5 Конституції відповідно до рішення Конституційного Суду України № 6-рп від 05 жовтня 2005 року). Згідно Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них (стаття 5).

Вступ України до НАТО не пов'язаний ані зі зміною території, ані зі зміною конституційного ладу, ані з входженням до федеративних і конфедеративних утворень (НАТО на відміну від ЄС та ЄЕП - міждержавна організація без жодних наддержавних функцій). Тобто ні сам референдум з цього питання, ні його результати не можуть бути обов'язковим. Теоретично, референдум був би обов'язковим, якщо вступ до НАТО потребував би внесення до змін і доповнень до розділу I Конституції України. Однак, ні Північноатлантичний Договір, ні інші базові документи НАТО не вимагають цього. Твердження, що вступ до НАТО вимагає розташування на території України іноземних військових баз й відповідного скасування ч.6 статті 17 Конституції є хибним, оскільки, як було з'ясовано у рамках Інтенсифікованого діалогу, для членства у НАТО це не є обов'язковою умовою. В базових документах НАТО немає також жодного слова про необхідність проведення в країні, яка претендує на членство, загальнонаціонального референдуму з цього приводу.

На сьогодні, коли Україна навіть не запрошена до НАТО і немає впевненості щодо самої такої можливості, єдиний сенс проведення референдуму щодо НАТО може полягати тільки в з'ясуванні суспільних настроїв. Адже питання, винесене на цей референдум, - "чи згодні Ви з тим, щоб Україна стала членом Організації Північноатлантичного договору (НАТО)?" - не підпадає під жодну з категорій питань, які згідно Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", можуть бути предметом всеукраїнського референдуму (будь то імперативного чи консультативного), а саме: "затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень; прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень; прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів" (стаття 3). Адекватним предметом референдуму, наприклад, могло б бути питання про зміни у Законі України "Про основи національної безпеки України", в якому йдеться про стратегічну мету України отримати членство у НАТО, і який, до речі, був прийнятий у 2003 році за підтримки політичних сил, які зараз ініціюють референдум щодо НАТО. Проте на референдум виноситься, фактично, соціологічне питання, однак і воно згідно із вже згаданою постановою Центральної виборчої комісії, яка спиралось на відповідні рішення Конституційного Суду, може бути винесене на референдум для "з'ясування позиції громадян".

Інша ситуація може скластись, якщо Україна через кілька років отримає запрошення стати членом НАТО. Юридична процедура потребує ратифікації Верховною Радою України Північноатлантичного Договору. Згідно Закону України "Про міжнародні договори України" ратифікація міжнародних договорів України здійснюється шляхом прийняття закону (стаття 9) й ратифікації обов'язково підлягають міжнародні договори про участь України у міждержавних союзах та інших міждержавних об'єднаннях (організаціях), системах колективної безпеки. Тобто можливе, але не обов'язкове проведення референдуму з питання прийняття Україною закону про ратифікацію Північноатлантичного Договору. Однак, навіть цей референдум буде консультативним, оскільки його предмет не стосуватиметься зміни території або входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень, й за правовими наслідками його результати не будуть загальнообов'язковими.

Якщо йдеться про участь України в ЄЕП, то це питання може бути предметом обов'язкового винесення на референдум у разі розширення участі України у цій структурі за межі, встановлені Верховною Радою при ратифікації (із застереженнями) Угоди про формування Єдиного економічного простору. Україна не приймає участі у формах інтеграції у рамках ЄЕП, які суперечать Конституції України. Наразі ці форми інтеграції обмежуються створенням разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь зони вільної торгівлі. Однак, якщо постане питання про економічний союз із наддержавними органами регулювання, проведення референдуму стане доречним, а результати матимуть обов'язковий характер.

З огляду на ці обставини, питання, яке виноситься на референдум - "чи підтримуєте Ви участь України у Єдиному економічному просторі (ЄЕП) разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь, відповідно до Угоди про формування Єдиного економічного простору, підписаної 19 вересня 2003 року?", - виглядає позбавленим сенсу. Не йдеться ані про розширення, ані про звуження участі України в ЄЕП, просто про збереження статус-кво.

З політичної точки зору, в принципі, зрозуміло, чому взагалі з'явилось це питання на порядку денному ініційованого референдуму - як протиставлення вступу до НАТО. Але порівнювати чи протиставляти можна тільки однорідні речі. Інша мова, якщо б йшлося про організацію Договору про колективну безпеку (Ташкентський Договір). Порівнювати НАТО та ЄЕП просто не логічно, оскільки НАТО - військово-політичний союз, ЄЕП після свого остаточного формування - союз економічний.

Таким чином, можемо зробити висновок, що з юридичної точки зору проведення референдуму щодо членства України в НАТО не є обов'язковим, а за умови його проведення він матиме консультативний характер, й його результати не будуть обов'язковими для уряду й парламенту при прийнятті рішень.

Проведення референдуму з політичної точки зору є важливим як для НАТО, так і для України. Але він повинен проводитись вчасно - як того потребує процедура НАТО, й не бути предметом маніпуляції будь-яких політичних сил. Справа навіть не в тому, що населення України у своїй більшості просто не має елементарних відомостей про діяльність Альянсу або не може позбавитись стереотипів. Річ йде про те, що з'ясування волі народу необхідне тоді, коли до розгляду пропонується питання, яке вже стоїть на порядку денному, ані зараз, коли вступ до НАТО, ще тільки перспектива. Так, згідно "Дослідженню про розширення" після досягнення консенсусу між країнами-членами НАТО щодо прихильного ставлення до членства певної країни (рішення Північноатлантичної ради на самміті НАТО й офіційне повідомлення з боку Генерального секретаря) та перед виробленням та підписанням протоколу про приєднання повинні відбутись консультації із країною-претендентом, й протягом цього часу країна повинна підтвердити, що її рішення про вступ задовольняє всі внутрішні вимоги, щоб дійсні члени Альянсу були впевнені, що країна про яку йдеться дійсно бажає і неодмінно вступатиме до НАТО (п. 81 Дослідження). Тобто проведення референдуму щодо членства в НАТО й буде підтвердженням, що Україна (за умови позитивної відповіді) "дійсно бажає і неодмінно вступатиме". З цієї точки зору референдум має значення для НАТО. Однак відбутись він має після рішення Північноатлантичної ради на відповідному рівні й повідомлення Генеральним Секретарем про те, що союзники прихильно ставляться до вступу України у НАТО. Щодо України, то проведення референдуму у належний час дозволить не тільки з'ясувати волю українського народу, але й виключить можливість політичних спекуляцій щодо недотримання принципу прямого народовладдя.

З огляду на вищевикладене, та за умови правильного (коректного) трактування, дуже цікавим й корисним у використанні є досвід країн, які проводили референдуми з приводу членства у НАТО. Першою країною, яка провела такий референдум, була Іспанія. Але це був референдум, який проводився значно пізніше офіційного вступу Іспанії до Альянсу в травні 1982 р. й його предметом було не членство як таке, а участь у військовій структурі Альянсу. Проведення референдуму 12 березня 1986 р. було спричинено політикою, яку проводила правляча Іспанська соціалістична робоча партія (ІСРП), лідер якої Ф. Гонсалес давав передвиборчу обіцянку провести референдум щодо продовження членства Іспанії в НАТО. Згідно дослідженням, референдум був маніпуляцією, а організована кампанія впливу на "не інформоване, боягузливе й легко переконливе демагогами суспільство", в якій НАТО ототожнювалось з війною, мілітаризмом й військовою службою за кордоном, викликала руйнівний політичний резонанс для правих в уряді й принесла рішучу перемогу соціалістам на виборах 28 жовтня 1982 року.

На словах соціалісти не змінили власної політики після приходу до влади й заявило про початок періоду "переосмислення й призупинення переговорів про військову інтеграцію" - формально процес інтеграції був заморожений. Але насправді Іспанія продовжувала приймати активну участь в роботі органів Альянсу, таких як Комітет військового планування й "Єврогрупа", мала статус спостерігача в Групі ядерного планування й спеціальній консультаційній групі й та ін.

Таким чином, з одного боку соціалісти не могли відійти від передвиборчих обіцянок щодо референдуму, що було б вкрай непопулярною мірою, а з іншого їх ставлення до членства в НАТО докорінно змінилось. Остаточна позиція щодо референдуму сформувалась 23 жовтня 1984 року, коли Ф. Гонсалес у своїй промові оголосив "десять принципів оборони й безпеки", які включали проведення референдуму стосовно продовження участі країни в НАТО. Референдум відбувся 12 березня 1986 року. Громадянам було запропоновано відповісти на питання: "чи згодні ви на продовження членства Іспанії в НАТО за умови, що Іспанія не буде брати участь у військових структурах блоку, не буде мати на своїй території ядерну зброю й скоротить американську присутність на власній території?". Результати були наступні: взяли участь у голосуванні 59,71 % електорату, з них 52,54 % громадян виступили за продовження участі країни в альянсі; 39,83 % - проти, 6,54 % - утримались.

Принципово іншими були умови проведення референдумів в Угорщині, Словаччини та Словенії. Особливо цікавим з огляду на нинішню ситуацію в Україні був упереджувальний референдум в Словаччині, який був організований лівими силами напередодні Мадридського самміту НАТО 1997 року, на якому могло бути прийняте рішення про бажаність запрошення цієї країни. На референдум було винесено 4 питання: чи схвалюють громадяни членство Словаччини в НАТО; чи згодні вони на розміщення ядерної зброї на території Словаччини; чи згодні на розташування військових баз; чи згодні на введення прямих виборів президента? Через політичну неузгодженість щодо легітимності винесення питання щодо прямих виборів президента на момент голосування на дільницях знаходились різні бюлетені із різним складом питань. В голосуванні брали участь лише 9,8% громадян. З них 54% висловилися проти вступу до НАТО, 89% - проти розміщення ядерної зброї й 83,5% - проти розміщення військових баз. Референдум не було визнано з юридичної точки зору, але з політичної - для НАТО він мав показово важливе значення й, як наслідок, запрошення почати переговори в рамках першої хвилі розширення Словаччина не отримала.

Угорщина діяла в рамках узгоджених процедур і провела референдум після запрошення на Мадридському самміті. На відміну від Польщі та Чехії, які отримали запрошення разом з нею, в Угорщині було прийнято рішення, що такий важливий політичний крок потребує підтримки населення й проведення референдуму буде саме тим підтвердженням її рішучої волі вступати, або навпаки не готовності до вступу. Отже, 16 листопада 1997 року громадянам Угорщини було запропоновано відповісти на питання: "чи бажаєте ви, щоб Угорщина забезпечувала власну безпеку Угорщини через членство в НАТО?". У голосуванні приймало участь 42,4% громадян, 85,3% з яких висловились за вступ до НАТО.

З країн другої хвилі референдум проводила тільки Словенія. Вона зробила це 23 березня 2003 року напередодні підписання протоколу про приєднання до НАТО (26 березня). На порядку денному стояли два питання: щодо вступу до НАТО та щодо вступу до ЄС. В референдумі взяло участь 60,3 % населення. За вступ до НАТО висловилось 66,02 % громадян, що голосували, проти - 33,98 %. За вступ до ЄС висловилось 89,64% громадян.

Противники НАТО були переконані, що на такі результати вплинула дуже потужна кампанія уряду під гаслом "ТАК" в підтримку вступу в НАТО. В останні тижні перед референдумом відомі європейські політики приїжджали в Словенію з метою пояснення народу корисність членства країни в Альянсі. Серед них були Генеральний секретар НАТО Д.Робертсон, президент Європейської комісії Р.Проді, міністр закордонних справ Німеччини Й.Фішер та інші. Уряд активно пропагував свої погляди в основних засобах масової інформації. Проте, результат референдуму був неясний до останнього. Більшість фахівців, які досліджували суспільну думку, вважають, що замовлене вбивство прем'єр-міністра Сербії Зорана Діндіча на початку березня нагадало словенцям про те, що мир у регіоні дуже тендітний. Досить ймовірно, що ця подія вплинула на хід подій, але з іншого боку, кампанія США в Іраку помітно зменшила кількість прихильників вступу в Альянс.

Проведення референдуму в Словенії мало дуже важливе внутрішньополітичне значення для цієї країни. Небезпека того, що референдум про членство в НАТО буде невдалим, змусила об'єднатися всі основні партії, уряд та опозицію, що саме по собі явище досить незвичайне. Закляті політичні вороги виявили, що використовують подібні аргументи. Референдум став серйозною перевіркою для політиків, оскільки результати референдуму свідчили про довіру словенців до основних політичних партій та їх лідерів.

Таким чином, маємо зробити наступні висновки.

По-перше, проведення всеукраїнського референдуму з питань зовнішньої політики з юридичної точки зору не є обов'язковим, такий референдум буде консультативним, а його результати не тягнуть за собою обов'язкового законодавчого затвердження.

По-друге, питання, які винесені на референдум, або дорівнюють соціологічному опитуванню (щодо ставлення громадян до гіпотетичної ситуації запрошення України до НАТО), або позбавлені сенсу (щодо участі в ЄЕП у тому форматі, який вже був затверджений Верховною Радою). З цієї точки зору є всі підстави для Верховної Ради нового скликання, коли вона прийматиме відповідне рішення (у разі підтвердження факту збору необхідної кількості підписів) скористатись своїм правом розглянути винесені на референдум питання у сесійній залі і прийняти відповідні рішення без наступного проведення референдуму.

По-третє, з політичної точки зору такий референдум є політично важливим як для України, так й для НАТО. Для України - це питання політичної довіри уряду, схвалення зовнішньополітичного курсу держави за допомогою народного волевиявлення, що є основним елементом демократії. Для НАТО - це крок, який підтверджує бажання й волю народу України щодо вступу нашої держави в Альянс й гарантія, що країна неодмінно вступатиме (за умови позитивної відповіді). Крім того, в преамбулі Північноатлантичного Договору, інших офіційних документах, а також основною умовою вступу є відданість країни демократичним цінностям. Таким чином Україна може продемонструвати або ні власну відданість демократичному розвитку, в залежності від того як буде організований й проведений референдум..

По-четверте, для того, щоб референдум був легітимний й проведений чесно й прозоро необхідне правильне розуміння коли й як це потрібно робити. Термін проведення референдуму необхідно визначати після досягнення країнами-членами консенсусу й самміту, де Україні буде про це повідомлено, оскільки це буде саме той час, коли буде фактичний привід для референдуму. Крім того, необхідно дуже скрупульозно підійти до визначення питання чи питань, які виносяться на референдум, оскільки не коректно задане питання може негативно вплинути на результати референдуму. Й останнє, референдум не повинен стати засобом політичних маніпуляцій, боротьби за владу, чи заходом, спонсованим третіми країнами.

На основі проведеного аналізу можна внести наступні пропозиції щодо дій виконавчої влади у ситуації, що склалась:

1. До парламентських виборів акцент має бути зроблений на точному виконанні всіх передбачених законом процедур, зокрема щодо перевірки вірності поданих до ЦВК даних (максимально, це може тривати до середини квітня). Протягом цього часу не має сенсу піддавати сумніву доцільність проведення референдуму. Акцентувати увагу можна на тому, що невчасна ініціатива з референдумом змушує ЦВК відволікатись на другорядні справи напередодні парламентських виборів, до організації яких і без того існує багато нарікань, зокрема, з боку організаторів референдуму.

2. Після парламентських виборів доцільно провести консультації з основними політичними силами, які отримають місця у Верховній Раді (серед яких, ймовірно, вже не буде ініціаторів референдуму) щодо можливості скористатись правом розглянути винесені на референдум питання у сесійній залі без проведення референдуму у 2006 році. За процедурою таке рішення має бути прийняте до червня. З огляду на факультативний характер винесених на референдум питань пропозиція обмежитись їх розглядом у Верховній Раді і не витрачати додаткові бюджетні кошти на референдум матиме високі шанси не успіх.

3. Розгляд питання про можливість проведення референдуму у разі отримання запрошення до НАТО перенести на пізніший термін.

Джерела та література

1. Конституція України. Закон вiд 28.06.1996 № 254к/96-ВР

2. Закон „Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 03.07.1991 № 1286-XII, остання редакція від 02.08.2001

3. Закон України „Про міжнародні договори України” вiд 29.06.2004 № 1906-IV

4. Закон України „Про основи національної безпеки України” вiд 19.06.2003 № 964-IV

5. Закон України „Про ратифікацію Угоди про формування Єдиного економічного простору” вiд 20.04.2004 № 1683-IV

6. Рішення Конституційного Суду України (справа про здійснення влади народом) вiд 05.10.2005 № 6-рп/2005

7. Рішення Конституційного Суду України (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) вiд 27.03.2000 № 3-рп/2000

8. Північноатлантичний Договір. Вашингтон, Округ Колумбія, 4 квітня 1949 /Довідник НАТО, 2001, с.

9. Стратегічна концепція НАТО. Вашингтон, 1999 /Довідник НАТО, 2001, с.

10. План дій заради членства. Вашингтон, 1999 /Довідник НАТО, 2001, с.

11. Дослідження з питання про розширення НАТО /Довідник НАТО, 1997, с. 391

12. Поглиблення співпраці Україна - НАТО: короткотермінові заходи. Документ, схвалений 21 квітня ц.р. у Вільнюсі на засіданні Комісії Україна-НАТО на рівні міністрів закордонних справ.

13. Spain and the North Atlantic Treaty Organization / <http://www.country-data.com/cgi-bin/query/r-13076.html>

14. Hungary NATO Referendum. Issue No. 20, November 1997 / <http://www.acronym.org.uk/dd/dd20/20hung.htm>

15. East European Constitutional Review. Hungary. Volume 6 Number 4. 1997. NY University School of Law

16. Referendum in Slovakia (23rd - 24th May 1997). Geocitizen's Unofficial Guide to Slovak Politics /<http://www.geocities.com/CapitolHill/7502/referend.html>

17. Slovenia and NATO / <http://nato.gov.si/eng/slovenia-nato/>


Copyright © 2006 DB NISS