Принцип субсидіарності ЄС і межі його застосування в Україні

Олексій Їжак

Принцип субсидіарності вимагає, щоб рішення у державі приймались на нижчому можливому рівні, і верхні ланки управління вдаватись до будь-яких дій тільки у тому разі, якщо ці дії будуть ефективніші за відповідні дії нижніх ланок [1]. В Європі ідеї субсидіарності мають давню історію і пов'язані з католицькою традицією, згідно якої суспільство має втручатись у справи людини, тільки коли дії родини та регіональної релігійної громади виявляються неефективними [2]. Принцип субсидіарності є одним з наріжних каменів законодавства Європейського союзу і базовою вимогою Європейської хартії про місцеве самоврядування [3]. Теза про неможливість європейської інтеграції без впровадження субсидіарності доводиться величезною кількістю досліджень, і її можна вважати аксіомою.

Необхідність практичної реалізації принципу субсидіарності в Україні для реалізації завдань європейської інтеграції широко визнається фахівцями. Однак на політичному рівні терміном "субсидіарність" оперують в основному ті сили, які вимагають федералізації України. В результаті, цей термін набуває кон'юнктурного політичного забарвлення і може стати жертвою боротьби за консолідацію українського суспільства. Ця проблема невідповідності між об'єктивним значенням принципу субсидіарності для України і його суб'єктивним сприйняттям політичними силами вимагає вирішення.

В Україні проводиться багато досліджень, присвячених питанням регіональної політики і місцевого самоврядування, які видаються, зокрема, у вигляді довідників і статистичних збірників [4]. Однак безпосередньо проблемі застосування принципу субсидіарності приділяється мало уваги порівняно з публікаціями в європейських і, навіть, російських виданнях. В Україні переважно представлені матеріали, підготовлені за підтримки європейських країн та міжнародних організацій, де розтлумачується значення принципу субсидіарності для європейської інтеграції, однак даються лише загальні зауваження щодо специфіки його застосування в Україні [5]. Дослідження, які проводяться в Україні у рамках Програми розвитку ООН, приділяють питанням децентралізації і субсидіарності значну увагу, і пропонують їх як рецепти подолання існуючих в Україні соціально-економічних проблем [6]. В цих дослідженнях принципово ставиться питання про існування обмежень на впровадження субсидіарності, особливо щодо місцевих бюджетів, однак ніяких критеріїв їх визначення не пропонується.

Слово латинського походження "субсидіарність" в українському перекладі означає додатковість, другорядність, залишковість. Субсидіарність влади, таким чином, означає, що вищі ланки керування мають бути додатковими, або другорядними при вирішенні задач, які виникають на нижніх ланках. Іншими словами, принцип субсидіарності вимагає розбудови системи врядування не зверху вниз, а знизу вверх. Принципово, для цього існують дві можливі форми.

Перша форма субсидіарності - інкапсуляція повноважень нижніх ланок управління від втручання верхніх. Ця форма допускає управлінські вертикалі, однак забороняє наскрізне керування зверху вниз, тобто перебирання верхніми ланками повноважень нижніх. Повноваження, таким чином, розподіляються знизу вверх за залишковим принципом: верхнім ланкам передаються тільки ті з них, які залишились нерозподіленими після визначення повноважень нижніх.

Друга форма субсидіарності - децентралізація влади. За цією схемою верхні линки отримують від нижніх обмежене коло функцій і діють, фактично, на одному з ними рівні. Ця форма ілюструється діяльністю деяких федеративних утворень. Федеральний центр, наприклад, може отримати повноваження щодо зовнішньої політики та безпеки, однак не мати при цьому повноважень щодо соціально-економічного життя суб'єктів федерації. Або навпаки: Європейська комісія, наприклад, має широкі повноваження щодо керування спільними ринками ЄС (окрім виробництва оборонної продукції), однак зовнішня політика і безпека залишається прерогативою національних урядів. Показово, що Європейська комісія представлена в деяких міжнародних організаціях разом з окремими членами ЄС, тобто суб'єкти федерації і федеральний центр виступають у даному разі як рівні.

Застосування кожної з цих форм в Україні має свою специфіку і свої критерії обмежень.

Перша форма субсидіарності встановлює додаткові рамки для президентської вертикалі влади і стимулює розвиток парламентських форм врядування. В Україні до проведення поличної реформи Президент мав надзвичайно широкі повноваження і міг здійснювати наскрізний контроль за всіма підпорядкованими йому структурами. Під його контролем знаходились кадрові призначення і звільнення на ланках керування від загальнодержавних до районних. Відомий політолог Д.Видрін назвав таку систему кардового контролю "Директорією-2", натякаючи одночасно на українську історію і директорське минуле головного творця цієї системи Л.Кучми [7]. Хоча така система була предметом критики демократичних сил, саме вона дозволила новій українській владі на початку 2005 року здійснити масштабне кадрове оновлення.

Політична реформа, проведена під час "помаранчевої" революції, через свою недосконалість, очевидно, вимагатиме уточнень та додаткових змін. В рамках цього процесу майбутнє президентської вертикалі влади в Україні залишається предметом дискусій. Прихильники парламентської форми правління наполягають на необхідності подальшого обмежень повноважень Президента. Загалом, такі вимоги корелюються з європейськими ідеями субсидіарності. Однак, мають сенс і інша точка зору. Основний аргумент проти полягає у тому, що принаймні у перехідний період руйнація президентської вертикалі влади призведе до встановлення у Україні олігархічного правління, коли парламентська влада буде купуватись і розподілятись між кількома фінансово-промисловими групами, у тому числі, іноземними. Свого часу цю позицію аргументовано і послідовно відстоювала Ю.Тимошенко [8].

Зрозуміло, що незалежно від перспектив конституційних змін в Україні в компетенції Президента залишатимуться структури, які мають власну логіку менеджменту, не співпадаючу з ідеями субсидіарності. До цієї категорії відносяться силові та зовнішньополітичні інститути держави, у тому числі, Міністерство оборони, Служба безпеки України, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство зовнішніх справ. Принцип субсидіарності не може бути критерієм їх трансформації відповідно до європейських моделей. Для цих структур існують інші специфічні вимоги.

Таким чином, збереження дієвості системи національної безпеки є першим очевидним обмеженням на застосування принципу субсидіарності. У випадку України це обмеження пов'язане не тільки з універсальними правилами менеджменту силових структур. Внутрішньополітичні трансформації в Україні мають враховувати особливості зовнішньополітичного становища держави.

Відомою є думка, що українська політична традиція вимагає парламентського правління. Однак відомим є і той факт, що слідування цій традиції більшу частину української історії супроводжувалось відсутністю власної політично незалежної держави. Набуття незалежності у 1991 році було щільно пов'язане з введенням посади Президента, який обирався прямим голосуванням. Якщо така внутрішньополітична "мутація" допомогла набуттю незалежності, треба дуже ретельно ставитись до будь-яких планів обмеження її дії, принаймні до того часу, доки безпека і незалежність України не буде гарантована повноправним членством в НАТО і ЄС.

Виходячи із зазначеного, перехідний стан зовнішньополітичного статусу України є другим обмеженням на застосування принципу субсидіарності в тій частині, що стосується зменшення повноважень Президента.

Ідея впровадження в Україні такої форми субсидіарності, як децентралізація влади, має безпосереднє відношення до планів збільшення повноважень регіонів. З цим пов'язані певні проблеми, навіть якщо відкинути вкрай суперечливу перспективу федералізації. Перша проблема полягає у тому, що східні і західні регіони країни мають різні пріоритети щодо вибору зовнішньоекономічних партнерів. Надання регіонам більших прав потенційно може призвести до ситуації, коли внутрішні зв'язки між ними не зможуть протистояти різновекторним зовнішньоекономічним впливам.

Транскордонне співробітництво, розвиток якого підтримується ЄС, стимулює утворення так званих "єврорегіонів", одним з яких є єврорегіон "Карпати", до якого долучено західні області України. Якби права утворювати транскордонні структури були надані східним регіонам України, вочевидь, вони б утворювали їх разом з сусідніми регіонами Росії. В умовах протистояння між ЄС і НАТО з одного боку та Росією з іншого, яке час від часу дає про себе знати, занадто міцні регіони можуть призвести до загрози територіальній цілісності занадто децентралізованої держави, навіть якщо вона залишатиметься унітарною.

Федералізація - це крайня форма субсидіарності. Принцип субсидіарності сповідують всі країни Європи (говорять, навіть, про Європу, що складається з регіонів, а не країн), але федеративними є тільки невелика їх кількість - Австрія, Бельгія, Боснія та Герцеговина, Німеччина, Сербія та Чорногорія, Швейцарія. Судячи з коментарів, які дають представники політичних сил, що проголошують серед своїх програмних цілей федералізацію України, сутнісні ознаки федералізму цими силами не усвідомлюються. Адже федерація - це не тільки адміністративна та бюджетна автономія регіонів. Парламенти федерацій завжди двопалатні (проте, не всі країни з двопалатними парламентами є федераціями), а суб'єкти федерацій, як правило, мають власні конституції та громадянство (на додаток до федерального). Однак, головне, про що майже ніколи не згадують прихильники федеративного устрою України, це те, що у федеративній державі законодавство завжди (!) ділиться на федеративне та суб'єктів федерації, тобто законодавчі органи суб'єктів можуть приймати власні закони, відповідно до яких здійснюється їх судочинство. На нинішньому етапі державного будівництва України це було б явно деструктивним.

Таким чином, гарантія територіальної цілісності України є базовою умовою децентралізації державної влади на користь збільшення прав регіонів, і це є природним обмеженням на застосування даної форми субсидіарності. Субсидіарність у формі федералізації, навпаки, сприяла би територіальному розмежуванню з непередбачуваними наслідками. Тобто субсидіарність в Україні можлива до тієї межі, до якої зберігається унітарний устрій держави.

Регіони України суттєво розрізняються за своєю соціально-економічною структурою. Це накладає обмеження на збільшення їх фінансової самостійності. Хоча принцип субсидіарності офіційно зафіксовано у бюджетному кодексі України, загальний об'єм регіональних бюджетів всіх рівнів становить менше половини від державного. Масштабне впровадження фінансової субсидіарності вимагало б кардинальної зміни цієї пропорції за рахунок перерозподілу податкових та інших надходжень у бюджети різних рівнів на корить регіонів їх походження. Проте, це проблематично принаймні з трьох основних причин. По-перше, значна частина (біля третини) надходжень до державного бюджету - це неподаткові надходження, які не мають явних регіональних ознак. Вони пов'язані з діяльністью України як унітарної державни. По-друге, податки, які збираються у регіонах, не завжди пов'язані з локальною економічною діяльністю. Наприклад, підприемства з регіональним бізнесом часто рееструються у столиці України і сплачують значну частину податків за місцем юридичного знаходження. По-третє, держава має однакові зобов'язання перед усіма своїми громадянами незалежно від місця проживання. Зміна пропорцій між державним та регіональними бюджетами може призвести до стрімкого розмежування регіонів України за рівнем добробуту їх мешканців.

Фактично, державний бюджет України у багатьох випадках виконує ті ж функції, що й структурні фонди Європейського союзу, які призначені для вирівнювання регіональних диспропорцій.

Незважаючи на зазначені обмеження, проблема глибшого впровадження бюджетної субсидіарності в Україні залишається актуальною, оскільки регіони-донори за багатьма показниками людського розвитку поступаються регіонам, що субсидуються. За більшістю розрахунків, які зазвичай враховують податкові надходження до Держбюджету з регіонів, міжбюджетні трансферти та деякі інші параметри, виходить, що м.Київ, Харківська, Полтавська, Донецька та Дніпропетровська області складають п'ятірку основних донорів, а серед найбільш спонсуємих областей - Закарпатська, Тернопільська, Чернівецька, Волинська, Житомирська. Об'єм донорства (за виключенням м. Києва) невеликий, однак, воно має місце.

З іншого боку, якщо оцінювати регіони України не тільки за економічними показниками, але й за іншими факторами, які визначають стан людського розвитку, включаючи соціальне становище, екологічну ситуацію, охорону здоров'я та деякі інші, то виявляється, що такі регіони-донори, як Донецька та Дніпропетровська області, значно поступаються регіонам, які спонсуються [6]. Цілком припустимим і, навіть, необхідним був би такий перерозподіл бюджетів, який дозволив би регіонам, які можуть це зробити за рахунок власної економічної бази, самостійно вирішити свої головні проблеми. Зазначене свідчить, що забезпечення рівності регіонів за станом людського розвитку можна вважати критерієм впровадження принципу субсидіарності у бюджетній сфері.

Підсумовуючи наведений аналіз, можна визначити такі межі застосування європейського принципу субсидіарності в Україні:

1. Принцип субсидіарності не повинен застосовуватись до сектору безпеки України (за окремими виключеннями).

2. Зменшення повноважень Президента України у рамках впровадження принципу субсидіарності не повинне торкатись його зовнішньополітичних функцій.

3. Застосування принципу субсидіарності не повинне вести до федералізації України.

4. Бюджетна субсидіарність не повинна спричиняти нерівність регіонів України за ступенем людського розвитку.

Джерела

1. Subsidiarity. EU Glossary, http://europe.eu.int/scadplus/glossary/subsidiarity_en.htm

2. Subsidiarity. Wikipedia, http://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity

3. Основы Европейской хартии местного самоуправления. Методическое пособие / Европейская сеть учебных заведений по подготовке кадров для местных и региональных властей. - М., 1999.

4. Моніторинг соціально-економічного розвитку регіонів України за 2003 рік. - К.: Видавництво: Науково-дослідний економічний інститут Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, 2004. - 262 с.

5. Регіональна політика Європейського Союзу: історія і сучасність Європейська інтеграція: крок за кроком. Посібник Розділ / Фонд "Європа ХХІ", http://old.europexxi.kiev.ua/ukrainian/program/zmi/book3/036.html

6. Україна: звіт з людського розвитку 2003. Сила децентралізації. - Програма розвитку ООН. - К.: Видавництво: Бліц Прінт, 2003. - 136 с.

7. Видрін Д. Епоха президента Кучми // Дзеркало тижня. - № 37 (462) - 27 вересня - 3 жовтня 2003 року.

8. "Посівна": до, після і замість. Інтерв'ю з Ю.Тимошенко // Дзеркало тижня. - № 14 (542), 16 - 22 квітня 2005 року.

Copyright © 2006 DB NISS