Друга хвиля розширення НАТО,
перспективи і вплив на безпеку України
(Аналітична записка)

Олексій Їжак

 

Відносини України з НАТО є невід’ємною складовою частиною її європейського вибору. Україна є занадто великою країною, щоб увійти до Європи (це означає до Європейського Союзу) без протекції НАТО. Невизначеність України до цієї організації може бути тактичним, але не стратегічним рішенням.


Незважаючи на незмінність офіційних декларацій НАТО відносно її ролі у Європі і планів подальшого розширення, політика цієї організації зазнає останнім часом суттєвих змін, які матимуть значний вплив на національну безпеку України. Перша хвиля розширення НАТО була частиною масштабного процесу геополітичних перетворень у Європі та на пострадянському просторі, який досяг зараз сталої точки рівноваги. Відповідно, є всі підстави очікувати змін політики НАТО щодо подальшого розширення і у її відносинах з країнами-претендентами.

Ідеологія нової ролі НАТО, яку було сформовано у середині 90-х і яка втілювалася швидкими темпами до 1999 року, була значно амбіційнішою ніж та, яку зараз схильні декларувати офіційні особи. Тоді НАТО прагнула затвердити себе як ключову організацією Євро-Атлантичної безпеки, а свою Північноатлантичну Раду — як свого роду "європейську раду безпеки" (хоча останнє відкрито не декларувалося). Це вимагало від Організації боротьби за підтримку країн регіону. Ключовим елементом такої боротьби була політика постійного та ідеологічно необмеженого розширення, результатом якої стало не тільки безпрецедентне зближення між Сходом і Заходом, але й формування завищених очікувань  щодо нової системи європейської безпеки, особливо з боку нових незалежних країн.

Декілька обставин, що проявили себе за стислий відрізок часу починаючи з 1999 року, змінили ситуацію.

По-перше, змінилося ставлення НАТО до концепції своєї ключової ролі на Євро-Атлантичному просторі (може бути показано, що первинне географічне розуміння "Євро-Атлантики" з боку НАТО було тотожнім терміну "простір ОБСЄ"). Така роль вимагала від неї універсальності у реакціях на загрози, що виникають на всьому цьому просторі. Після того, як Альянс втрутився у Косовську кризу і не зробив цього у разі Чечні, він мусив денонсувати деякі свої попередні декларації. Доречно порівняти два вислови, зроблені Президентом США і Генеральним секретарем НАТО з інтервалом у рік:

Президент США (під час відвідання військ у Скоп’є, Македонія, 22 червня 1999 року): "В Африці або Центральній Європі ми не дозволимо, щоб люди зазнавали гонінь тільки через їх національні, расові, або релігійні особливості. Ми зупинимо це."

Генеральний секретар НАТО (виступ під час перебування у Парижі 16 травня 2000 року): "Чи було Косово прецедентом для НАТО? Або, іншими словами, чи стає НАТО світовим жандармом, який використовує військову силу за своїм бажанням для захисту своєї власної концепції моралі? Відповідь, виходячи із перспективи НАТО дуже чітка: рішуче ні. Косово не означало перетворення НАТО у хрестоносця універсальних цінностей."

НАТО відчутно знизила тон пропагування своєї ключової ролі і змістила акцент на організаційну "паралельність" з ООН, тобто відсутність ієрархічних відносин на кшталт "глобальна система — регіональна система". Не ставлячи під сумнів роль Ради Безпеки ООН, НАТО, втім, наполягає, що його Північноатлантична Рада є повністю самостійним органом, який може приймати будь-які рішення стосовно безпеки Євро-Атлантичного простору.

Концепцію, яка прийшла на зміну теорії ключової ролі НАТО, можна було б назвати "правом першого вибору". НАТО наполягає на повній свободі дій при розв'язанні тих конфліктів, втручання у які її члени вважають за потрібне виходячи із своїх національних інтересів, залишаючи решту випадків ООН та іншим організаціям. Така схема, скоріш за все, задовольнить НАТО на довгу перспективу. Це означає, що Альянс отримав бажане і втратив значну долю свого інтересу до гучних стратегічних проектів таких, як "розширення".

По-друге, суттєво змінилися економічні інтереси, що штовхали першу хвилю. Військово-промисловий комплекс США, який був основним спонсором кампанії на підтримку розширення (включаючи мас-медіа акції, лобіювання у владних структурах і сплату "ювілейної вечірки" НАТО) отримав нові перспективи для коштовних контрактів — через можливе розгортання системи національної ПРО США і реалізацію Ініціативи оборонних можливостей НАТО. Ціна програми національної ПРО становить прядка $60 млрд і є співставною з обсягом фінансової зацікавленості, що супроводжувала першу хвилю розширення. Можливі інвестування в Ініціативу оборонних можливостей може скласти ще більшу суму. "Безпека дешевою не буває" — новий лозунг НАТО1.

Тобто найбільш потужна сила, що стояла за розширенням НАТО, отримала альтернативні довгострокові проекти. Важливим є те, що, наприклад, національна ПРО, на відміну від другої хвилі розширення, має високі шанси на підтримку американського платника податків. Це, втім, не означає повну втрату інтересу військово-промислового комплексу США до розширення НАТО, але значне зменшення зацікавленості має місце.

По-третє, вичерпали себе ті схеми організаційної взаємодії європейських і трансатлантичних структур, які супроводжували першу хвилю розширення. Концепція Багатонаціональних оперативно-тактичних сил (БОТС), що відокремлюються, але не є окремими від НАТО, була ядром організаційних перетворень, що мали гармонізувати відносини між НАТО, системою ЄС – ЗЄС, та країнами-партнерами і не допустити виникнення у Європі інших інтегрованих військових структур, окрім тих, що знаходяться під контролем Альянсу.

Ідеологічно можна вважати цю концепцію втіленою у життя, бо всі сформовані до сього дня місії НАТО, а саме ІФОР, СФОР і КФОР, відповідають її основним критеріям. Проте в суто організаційних термінах імплементація БОТС призвела до формування лише допоміжного механізму у рамках Інтегрованої військової структури НАТО, який в ході операцій на Балканах було задіяне лише на другорядних ролях при формуванні небойових підрозділів. Іншими словами, зазначені місії НАТО хоча і відповідають ідеології БОТС, але не є БОТС-місіями, бо ні їх штаби, ні підрозділи не формувалися на основі штабів і процедур БОТС.

Нема підстав очікувати, що НАТО намагатиметься підвищити статус структур БОТС до того рівня, який дозволив би їм стати основою для формування сучасних миротворчих місій масштабу КФОР. Судячи з усього, саме небажання, або неможливість це зробити призвели до суттєвої напруги між США і ЄС. Останній не отримав від НАТО обіцяного у 1994 році повноцінного військового механізму, яким мали бути БОТС. Наприкінці 1999 року країни – члени ЄС проголосили через своїх керівників на самміті у Гельсінкі, що "до 2003 року вони, добровільно співпрацюючи, будуть у змозі швидко розгорнути і після цього підтримувати сили, здатні до виконання всього спектру Пітсбургських завдань, як це встановлено Амстердамським договором, включаючи найбільш невідкладні з них, в операціях рівня корпусу (до 15 бригад або 50 000 – 60 000 персоналу). Ці сили повинні бути самодостатніми у військовому відношенні і мати необхідні елементи командування, контролю і розвідки, інфраструктуру та інше бойове забезпечення і, додатково, де це необхідно, повітряні та морські елементи. Країни-члени повинні бути у змозі повністю розгортати ці сили за 60 діб і  підтримувати в рамках цих сил менші елементи швидкого реагування з дуже високим ступенем готовності. Вони повинні підтримувати розгорнуті сили протягом щонайменше року. Це вимагатиме додаткового резерву (та елементів підтримки) з меншим рівнем готовності для ротації сил. "

Ситуація, що може скластися починаючи з 2003 року буде унікальною у тому, що вперше після Другої світової війни у західній Європі з'являться міжнародні військові підрозділи (що особливо важливо з участю Німеччини), які не будуть підпорядковані у разі військового використання головнокомандувачу силами США у Європі, як це встановлено для НАТО.

Незважаючи на такий розвиток подій, передчасним було б робити висновки про вихід ЄС з-під воєнно-політичного контролю Сполучених Штатів. По-перше, обидві сторони відразу після Гельсінського самміту офіційно підтвердили незмінність пріоритету НАТО в забезпеченні колективної оборони Європи, зазначивши, що нові європейські сили мають виконувати тільки "Пітсбургські функції", тобто такі, що не пов’язані з обороною. По-друге, США вже мають досвід залучення до НАТО вже сформованих європейських підрозділів, таких як Єврокорпус. У цому контексті можна припустити свідому тимчасову втрату Сполученими Штатами ініціативи з метою перерозподілу військових витрат між союзниками.

Перша хвиля розширення НАТО на Схід була важливою складовою частиною прагнення США забезпечити пріоритет трансатлантичних структур над європейськими. Ймовірність вступу країн Вишеградської групи до ЗЄС і виникнення неспівпадаючого членства цієї організації з НАТО вимагали від НАТО упередження. Так звана "трансатлантична угода" відносно перетворення Європейської ідентичності в галузі безпеки та оборони у внутрішню справу НАТО природно вимагала розширення організації за рахунок нових демократій.

Інкорпорація ЄС військово-політичних функцій ЗЄС призвела до виникнення неспівпадаючого членства європейських і трансатлантичних структур безпеки за рахунок старих демократій континенту — Австрії, Фінляндії, Швеції та Ірландії. Можна припустити, що відносини з цими країнами привернуть увагу НАТО і зменшать її інтерес до східних проектів.

Таким чином, імпульс розширення першої хвилі, що виник завдяки збігу низки різнорідних інтересів політичного, економічного і військового характеру, майже вичерпано. Захід зумів подолати лінію, що було встановлено для нього Радянським Союзом у Ялті, але зараз він підійшов до рубежів, які він сам встановив для "радянського світу" 80 років тому. Так звана "красна лінія" зовсім не є російським винаходом, скоріше, це психологічний ліміт сприйняття Заходом своєї "ойкумени". Росія просто намагається його зафіксувати, і те, що вона намагається це зробити, свідчить про його несталість.

Для подолання "красної лінії", тобто події, порівнянною за масштабом з першою хвилею, повинен сформуватися новий потужний імпульс розширення. Аналіз свідчить, що це навряд чи може трапитись раніше 2005 року. Це, втім, не означає зупинки розширення на цей термін.

Сучасний стан НАТО є таким, що не дозволяє їй зупинити процес прийняття нових членів. Можна говорити, що Альянс потрапив у "пастку першої хвилі", тобто він має продовжувати рух, щоб зберегти консенсус відносно вже прийнятих рішень.

Декларована ціна першої хвилі виявилась несподівано низькою — $1,5 млрд протягом 10 років. Хоча це тільки прямі витрати країн-членів, загальна сума також очікується низькою. Досягнуто це завдяки дуже обмеженому, навіть символічному (якщо порівнювати з Німеччиною і країнами Бенілюксу) ступеню включення військової інфраструктури нових членів в інтегровану структуру НАТО. Оборонний статус Польщі, Чеської республіки та Угорщини не передбачає розміщення на нових територіях союзних сил, ні навіть утворення штабів НАТО.

Зрозуміло, що обраний режим оборони передбачає відсутність суттєвої загрози з боку Росії, причому на термін що найменше 10 років, протягом яких буде здійснюватись власно технічне приєднання трьох нових членів до НАТО.

Якщо НАТО зупинить розширення, або зробить занадто довгу паузу, яка може бути сприйнятою як зупинка, вона ризикує опинитися перед необхідністю сплатити за першу хвилю значно більшу суму. Мова може йти про десятки мільярдів. Два базові міркування дозволяють зробити таке припущення: геополітична незавершеність першої хвилі і формування умов для військово-політичного відродження Росії внаслідок континентальної інтеграції Євразії.

Найбільш вагомою формою надання гарантій безпеки є військова присутність гаранта на території країни, яка підлягає захисту. Саме така присутність була сигналом для СРСР, що США рішуче налаштовані відносно захисту їх європейських союзників. Навряд чи радянське керівництво надавало дуже велике значення самому по собі факту підписів під Північноатлантичним договором.

Існуюча форма  участі у НАТО Польщі, Чеської республіки і Угорщини означає, що гаранта безпеки для цих країн не декларовано. Тобто для цих "користувачів" безпеки не надано "постачальника безпеки". У разі небезпеки ним може стати одна із зазначених країн — США, Велика Британія, Франція або Німеччина. Перші три були б вкрай не схильні базувати свої війська у Східній Європі. Щодо Німеччини, її закордонна військова присутність значною мірою суперечила би самій ідеології існування НАТО. Таким чином, для НАТО є вкрай небажаним навіть гіпотетичний розгляд можливого базування на територіях нових членів союзних військ, будь-то американських, або німецьких. Тобто НАТО мусить постійно просувати свій кордон щоб уникнути складного питання військової присутності на територіях, що були зоною суперечок протягом двох світових війн.

Ще один чинник, що штовхатиме розширення протягом найближчого часу, — це географічна відокремленість Угорщини від решти НАТО. З’єднати територію Організація може прийняттям Словенії або Словаччини. Обидві країни не межують з Росією і завдяки розмірам і рівню розвитку можуть бути відносно легко інкорпоровані до Альянсу.

НАТО мусить розширюватись, упереджуючи можливість виникнення нової загрози зі Сходу. Така можливість хоча і не є близькою, цілком ймовірна протягом, скажімо, 10 – 15 років. Справа у тому. що економічна інтеграція Євразії і формування континентальних шляхів між найбільшими ринками континенту — європейським і далекосхідним — можуть створити підгрунтя для відродження на пострадянському просторі військово-політичної наддержави. Є всі підстави вважати, що реалізація більш південних варіантів транспортних і комунікаційних маршрутів зменшуватиме потенційну загрозу Заходу. Тому співпраця з країнами ГУУАМ залишатиметься важливою для НАТО, а демонстрація відкритості процесу розширення навіть у близькій перспективі — необхідною2.

Найближчій термін видачі нових запрошень, встановлений НАТО — 2002 рік. Країни, які розглядаються як претенденти — це Албанія, Болгарія, Естонія, Латвія, Литва, Румунія, Словаччина, Словенія і Македонія. Тільки вони офіційно звернулися з проханням про приєднання і тільки вони можуть бути розглянуті до самміту 2002 року. Найбільші шанси має Словенія, саме її НАТО визначає як "дуже серйозного кандидата на членство". Деякі шанси є також у Словаччини, Румунії і Литви.

Пакетного прийому, скоріш за все, не буде. "Північноатлантична Рада повинна розмірити, але не призупинити процес розширення НАТО шляхом видачі запрошень до приєднання лише тим країнам, які в змозі виконати умови членства, встановлені Дослідженням про розширення 1995 року, і повинен робити це окремо для кожної країни" (резолюція Сенату США S.Res.175 від 5 серпня 1999 року).

Розширення, яке буде ініційовано у 2002 році за своїм характером не стане початком нового циклу трансформації НАТО, скоріше — завершенням попереднього. Словенія, Словаччина і Румунія вже розглядалися у контексті першої хвилі, тому їх запрошення було б доприйняттям "загублених" членів першої хвилі. Іншими словами, ту подію, яка очікується у 2002 році, можна характеризувати як "першу хвилю-біс".

У більш віддаленій перспективі — 2005 – 2010 роках — параметри розширення не може бути вказано точно. Інтереси НАТО виглядають розфокусованими: міркування гармонізації організаційних відносин з Європейським Союзом вимагають від НАТО зосередитись на Австрії, Швеції, Фінляндії та Ірландії; каспійські інтереси США, Великої Британії й Франції — на Азербайджані та Грузії; такі ж інтереси Німеччини — додатково на Україні та країнах басейну Дунаю; інтереси стратегічного стримування Росії — на країнах Чорноморсько-Балтійського регіону. Проте серед цієї множини можна відокремити низку країн, на яких сходитимуться відразу декілька інтересів. Саме вони будуть ключовими для політики НАТО на період до 2010 року. Серед них Азербайджан, Грузія, Молдова, Україна, Білорусь, Литва, Югославія і Австрія. Можна очікувати, що навкруги зовнішньої та внутрішньої політики зазначених країн буде точитися постійна напруга, особливо там де торкатиметься їх політичного устрою і відносин з Росією.

Якщо розглянути зазначений ряд — Азербайджан, Грузія, Молдова, Україна, Білорусь, Литва, Югославія, Австрія — можна відзначити зміну (зі Сходу на Захід) режиму політичного ладу і зовнішньої політики від авторитарно-маніпульованої (мається на увазі авторитарність внутрішньої політики і маніпульованість зовнішньої) до демократично-незалежної. Тобто там, де внутрішній устрій країни є авторитарним, її зовнішня політика є схильною до залежності. НАТО дуже чутлива (і ця тенденція посилюватиметься) до спроб сумістити авторитарність у внутрішніх справах і незалежність у зовнішніх. Прихід до влади у демократичній Австрії вкрай правих викликав миттєву напругу у відносинах з іншими західними країнами, а спроби авторитарної Югославії протистояти зовнішній маніпуляції призвели до шаленого зовнішнього тиску і зміни керівництва цієї країни.

Останні події на Балканах ще раз засвідчили, що де це можливо, НАТО намагатиметься наблизити політичний устрій критичних для неї країн до європейського зразка. Тобто можна очікувати рішучого просування з боку НАТО ліберально-демократичних моделей політичного устрою її партнерів. Важливо, що на заваді цього просування навряд чи стануть міркування підтримки лояльних режимів. Судячи з усього, після Косовської кризи лідери НАТО не довіряють будь яким авторитарним силам, навіть коли вони намагаються декларувати свою відданість.

Саме відмова важливих для НАТО країн від російської моделі політичної влади і їх свідоме спрямування на Захід буде пріоритетом для Організації протягом десятиріччя, і це саме так із стратегічних міркувань. Важко уявити, які інші події могли б так звузити можливості стратегічного маневру Росії, у тому числі відносно маршрутів транспортування енергоносіїв до Європи, як "оксамитова революція" західної спрямованості у Білорусі або прийом до НАТО Литви. У цьому разі Україна, Білорусь і країни Балтії перестали б бути для Росії альтернативами одне одному.

Реальність суттєвих внутрішніх змін у Білорусі внаслідок зацікавленої політики країн НАТО випливає із аналізу останніх подій у Югославії. Слобадан Мілошевич, позиції якого тільки міцніли від спроб прямого тиску із зовні, був нарешті принесений у жертву самою югославською верхівкою заради припинення протистояння із Заходом. Що торкається самого Заходу, він продемонстрував гнучкість у виборі засобів для впливу на політичний устрій важливої для нього країни. "Амністія" для більшості югославської еліти і готовність заплющити очі на націоналістичні погляди Войслава Коштуниці це підтверджують.

Таким чином, стратегічні міркування НАТО і її політичні симпатії у новому десятиріччі будуть скоріш доповнювати, ніж суперечити одне одному. Захід буде не схильним заплющувати очі на внутрішню політику своїх партнерів заради зовнішньополітичних пріоритетів, бо політичні реформи ключових партнерів і будуть таким пріоритетом. НАТО намагатиметься прискорити політичні перетворення країн ГУУАМ, Білорусі та Югославії і це природно буде відповідати стратегічним інтересам цієї організації в нових умовах.

Найбільш суттєвих змін у межах організаційної трансформації НАТО слід очікувати по трьох напрямах: створення нових механізмів гармонізації військово-політичних стосунків з ЄС; розвиток оборонних можливостей; перегляд ядерної політики.

Протягом усього періоду після закінчення Другої світової війни військово-політична і економічна інтеграція Західної Європи з залученням Германії і Франції була одним з пріоритетів зовнішньої політики США. Сполучені Штати сприяли зростанню нової не пов'язаної з конкретною державою "євроеліти", лобіювали створення єдиної європейської грошової одиниці і укладали фундаментальні міжнародні угоди (серед яких ДНЯЗ) так, щоб не завадити виникненню у перспективі федеративного європейського утворення.

Певна втрата послідовності у політиці багатьох держав, у тому числі США, внаслідок закінчення "холодної війни" дещо змінили ситуацію. США знизили ступінь контролю над подіями у Європі, що дало ЄС простір для самостійних дій, які в свою чергу призвели до деякої напруги між США та їх союзниками відносно форм нової системи європейської безпеки. Проте є помилковою (принаймні неточною) поширена думка про глибокі протиріччя між новою Європою і США. Відсутність сталої школи європейських досліджень в Україні робить до цого свій внесок. Суттєві протиріччя існують між "старою", національно розмежованою, Європою і Сполученими Штатами. Нова Європа — Європейський Союз — є значною мірою американською креатурою, яка бачить у США свого найважливішого партнера. Так званий виклик Сполученим Штатам з боку ЄС є скоріше тактичним, ніж стратегічним явищем. Європейські "гранти", насамперед Франція, часом намагаються опанувати ЄС, але навряд чи хто-небудь з них зможе зайняти місце головного європейського арбітру, яке зараз належить США. Важливо зауважити, що глобальну роль і глобальну присутність мали і мають окремі європейські держави, але не Європейський Союз як такий, проте стратегічним викликом Сполученим Штатам є виклик саме їх глобальній ролі3.

В військово-політичному сенсі Європейський Союз є пасивним але потенційно потужним гравцем. Тенденція до емансипації від Америки і намагання брати самостійну участь в "глобальній грі" продовжуватиметься і посилюватиметься, втім не до такої міри, щоб ЄС подолав трансатлантичну ієрархію.

До тепер США вдавалось спрямовувати політику ЄС у прийнятному для себе напрямі, і не має підстав очікувати принципової зміни системи особливого партнерства, що існує між ними. Навіть останні ініціативи ЄС щодо формування власних самодостатніх військових підрозділів можна розглядати не як вихід ЄС з-під контролю США, а як форму перерозподілу оборонних витрат між ними. США не проти нових європейських ініціатив, вони просто намагаються "get them right", тобто правильно спрямувати.

Розширення ЄС теж може розглядатися у контексті європейської політики США. Дешеве за затратами розширення НАТО має бути "закріпленим" коштовним розширенням ЄС. Саме останнє означатиме фактичну інтеграцію нових демократій у західну спільноту і саме на ЄС ляжуть основні витрати по її забезпеченню. Втім стратегічна ініціатива залишатиметься за НАТО. "Розширення — це не пріоритет для ЄС, це його завдання" — дуже красномовний вислів, який часто повторюють офіційні особи Європейського Союзу.

Підвищення оборонних можливостей — ще один важливий напрям реформування НАТО. Косовський досвід організації висвітлив існування серед її членів свого роду "постачальників безпеки" та її "користувачів". "Постачальники безпеки" — ними виступають Сполучені Штати, Велика Британія і Франція — витрачають на оборону багато більше двох відсотків валового внутрішнього продукту, вони здатні до ефективної проекції сили і мають великі зовнішні військово-політичні зобов’язання. "Користувачі безпеки" (за виключенням Туреччини і Греції) витрачають на оборону менше двох відсотків ВВП і не здатні до ефективних дій за межами національної території. Німеччина є особливим випадком. З одного боку, ідеологія НАТО, згідно з якою оборона Німеччини має забезпечуватись не її власними силами, а силами Альянсу, суперечить "постачанню" безпеки з боку Німеччини. З іншого — НАТО зацікавлена у сплаті цією країною більшої долі спільної оборони.

Ініціатива оборонних можливостей, що була ініційована на Вашингтонському самміті НАТО передбачає перетворення "користувачів безпеки" у її "постачальників". Очікується значна військова перебудова, підвищення оборонних витрат і більш рівномірний їх розподіл між союзниками. У більш широкому контексті ця програма має перейняти ті функції взаємодії з європейськими структурами, які раніше покладались на БОТС. Певною мірою нова ініціатива є сублімацією зовнішніх географічних трансформацій у внутрішні організаційні перетворення і може знизити пріоритет подальшого розширення.

Відповідність ядерних процедур НАТО сучасній системі міжнародних відносин — ще одна проблема, яка вимагатиме від Організації вирішення. Справа стосується дуже обмеженої кількості американських тактичних ядерних бомб B‑61, яких у Європі залишилось не більше 200. Проте проблемою є не стільки їх бойовий потенціал скільки форма підготовки до можливого використання. Крім участі представників неядерних членів Альянсу в Групі ядерного планування існують особливі угоди між США та сьома їх європейськими союзниками, шість з яких без’ядерні (Великою Британією, Німеччиною, Нідерландами, Бельгією, Італією, Грецією і Туреччиною), згідно з якими ці країни готують підрозділи (на сьогодні це, як правило, авіаційне крило і допоміжні структури), що в разі необхідності могли б виконувати самостійні бойові місії з використанням американської ядерної зброї.

Процедури НАТО не є порушенням статей 1 і 2 ДНЯЗ, але вони все більше суперечать сучасному розумінню цілей нерозповсюдження. Більшість неядерних країн вважають за таку повну ліквідацію ядерної зброї. На відміну, більшість ядерних країн продовжують вважати (хоч і не афішують це) метою режиму нерозповсюдження запобігання ядерній війні, перш за все через виважене ядерне стримування, тобто вони не вважають ядерну зброю такою, що підлягає повному знищенню. Ядерні процедури НАТО служать спільному ядерному стримуванню з боку ядерних і неядерних членів організації і є, таким чином, "розповсюдженням" мислення ядерних країн на неядерні.

Інша важлива обставина, пов’язана із тактичною ядерною зброєю НАТО у Європі, полягає у тому, що географія його базування і радіус дії носіїв (за виключенням таких у Туреччині) не дозволяє її використання (принаймні без додаткових заходів) проти потенційних проліфераторів або Росії, тобто тих, хто може бути об’єктом стримування НАТО. Радіус її дії обмежений східними кордонами України, Білорусі і країн Балтії. Найбільш вагома політична функція тактичної ядерної зброї Альянсу є залучення до спільної оборони Німеччини і саме на її території базується більшість цієї зброї. Проте планування її бойового використання означатиме, що НАТО збирається вражати цілі на території України, Білорусі та країн Балтії, але не Росії і потенційних проліфераторів. У цьому полягає протиріччя між політичними і воєнними функціями тактичної ядерної зброї НАТО у Європі.

НАТО готує всеосяжний перегляд своєї ядерної політики, перші результати якого повинні бути оприлюднені наприкінці 2000 року. Виважена критика ядерної політики Альянсу з боку її партнерів може бути позитивно сприйнятою як членами, так і не членами НАТО. 

Наведений аналіз дозволяє порівняти основні моделі інтеграції нових демократій в західну спільноту і зробити деякі висновки про перспективи реалізації Україною її європейського вибору. Має сенс розглянути такі варіанти:

  • "східноєвропейський" (природна інтеграція внаслідок політико-економічних реформ і розвитку);

  • "турецький" (через НАТО до ЄС);

  • "білоруський" (через Росію до "великої Європи")

Жоден з них не може буди відтвореним в Україні. Ці моделі є тільки основою для пошуку власної стратегії.

Найбільш прийнятним для України був би досвід східноєвропейських країн, але його не може бути легко втілено. Україна має для цього занадто низькі економічні показники. Наприклад, рівень товарообігу з Польщею, з якого почалась реальна зацікавленість ЄС в цій країні і було проголошено про взаємні наміри про остаточне членство, дорівнював більше 2 %. Доля України в товарообігу ЄС становить лише 0,42 %. Тобто Україні доведеться пройти довгий шлях до досягнення навіть початкового рівня економічних відносин. Після цього, як свідчить досвід, може пройти ще п’ять або навіть більше років до початку процедури прийому, яка в свою чергу, може зайняти ще кілька років. Важливо також, що найбільш реальні шанси на вступ до ЄС мають ті східноєвропейські країни, які вже є частиною західної спільноти завдяки свому членству в НАТО (якому, в свою чергу, передував досвід регіональної співпраці і самостійного організаційного будівництва).

Досвід Туреччини свідчить про можливість залучення країни до Європи завдяки членству у НАТО навіть супротив волі впливових європейських країн. Значення має не тільки належність завдяки такому членству до західної спільноти, але й конкретні організаційні важелі. Відомо, наприклад, що в середині 90‑х Туреччина погрожувала заблокувати розвиток структур БОТС (які того часу мали стати основним військовим інструментом європейської оборонної ідентичності), якщо європейські члени НАТО продовжуватимуть відмовляти цій країні у членстві в ЄС. Очевидно, що Україна таких засобів впливу не має. Хоча особливі відносини з НАТО можуть бути "рекомендацією" для поглиблення стосунків з ЄС, їх недостатньо для подолання економічних перешкод.

Білорусь може стати прикладом опосередкованого наближення до Європи. Природна зацікавленість Євросоюза в Росії може призвести до виникнення великого "євроросійського" економічного простору, до якого увійшли б також всі російські сателіти. У певному сенсі "білоруський варіант" є, навіть, переважаючою тенденцією пострадянського простору за умови відсутності фактору НАТО. Справа у тому, що ЄС, на відміну від НАТО, не має розвинутих механізмів утримання в своїй зоні впливу країн – не членів. Тобто при існуючій залежності пострадянських країн від Росії, східний кордон ЄС має всі шанси перетворитися у західний кордон "російського світу". Важливо, що в ЄС існує впливова політична течія, яка вважає відродження російської гегемонії на пострадянському просторі припустимою (а може, навіть, бажаною) платою за розвиток економічних відносин  з Росією і допомогу з її боку в "емансипації" ЄС від США4.

На заваді економічній схильності пострадянського простору до "білоруського варіанту" стоять перш за все інтереси США і НАТО. З огляду на сучасну політичну ситуацію у Європі свідоме поширення білоруської моделі на інші країни можливо тільки за умови маргіналізації Альянсу. Доки НАТО залишатиметься основним механізмом європейської безпеки можна очікувати, що спроби "закрити" будь-яку важливу для організації країну будуть пов’язані з ризиком югославського варіанту зміни влади. Втім ніяка військово-політична зацікавленість США і НАТО в нових незалежних державах не зможе залучити їх до ЄС, якщо їх відносини з Росією будуть напруженими.

Таким чином, можна сформулювати передумови і можливі строки реалізації європейського вибору України.

По-перше, для зближення з ЄС Україна повинна мати протекцію НАТО. Розширення не є для ЄС пріоритетом, це — його "завдання", яке випливає із характеру трансатлантичних відносин. Охолодження до України з боку НАТО означало би втрату інтересу до неї також з боку ЄС.

По-друге, доки ЄС не матиме альтернатив Росії в постачанні енергоносіїв і континентальному з'єднанні з далекосхідними ринками, доти наближення до ЄС буде пов’язане для України з доланням російського економічного тяжіння. Це вимагатиме постійного балансування і пошуку військово-політичних противаг, насамперед через НАТО. Принципово змінити ситуацію може лише активізація ГУУАМ і привернення до нього уваги основних членів ЄС, насамперед Германії.

По третє, для зближення з Європою необхідна рішучість і ясна декларація цілей. Невизначеність означає неготовність до самостійного існування в сучасній системі міжнародних відносин. Стратегічним вибором може бути нейтральність, але не невизначеність.

Враховуючи сучасний стан відносин України з європейськими і трансатлантичними інститутами і виходячи із аналізу їх розвитку можна прогнозувати, що найбільш ефективним шляхом прискореного наближення до Європи буде політика взаємного посилення партнерства з НАТО і ЄС. Вузловою точкою такої політики має стати середина першої декади 21 сторіччя, коли Україна матиме декларувати свої остаточні плани щодо членства в НАТО.

У наступні п’ять років Україна має можливість максимально використати дивіденди статусу протеже НАТО в Європі для наближення до стартової точки, з якої вона могла б розглядатися як потенційний член ЄС. Соціально-політичні і економічні реформи згідно з acquis communautarie Євросоюзу мали б підкріплюватися інституалізацією ГУУАМ і наданням цій структурі статусу "продовження" європейських інституцій, аналогічно тому, як це було у разі Вишеградської групи. ГУУАМ має стати для ЄС економічною альтернативою Росії. "Економізація" проблем пострадянського простору зробить ЄС більш схильним розглядати стосунки з Україною незалежно від його стосунків з Росією.

До 2005 року Україна може продовжувати політику невизначеності щодо планів членства у НАТО. До цього строку Організація буде зайнятою переважно проблемами внутрішніх трансформацій, і питання подальшого розширення втратить на час свою гостроту. Це сприятиме виключенню напружень у відношеннях між Україною і Росією. Разом з тим можна очікувати, що у 2002 році, коли до НАТО з високою ймовірністю можуть бути запрошені нові країни, питання про військово-політичний статус України знов приверне увагу. Має сенс у цей час декларувати остаточний строк прийняття рішення — 2005 рік.

У середині десятиріччя стратегічне становище навколо України буде дуже схожим на те, в якому знаходилась Польща на початку 90‑х. Якщо Україна виявиться до нього неготовою, "потяг" європейської інтеграції рушить далі без неї, і це означатиме остаточну маргіналізацію. Треба готуватися до того, що у середині десятиріччя партнери України по ГУУАМ почнуть "стукати" у двері НАТО. Є підстави очікувати, що їх намагання відповідатимуть інтересам організації. Це означатиме їх подальшу протекцію з боку НАТО у європейських економічних структурах.

В ситуації, коли країни ГУУАМ почнуть декларувати своє бажання приєднатися до НАТО, Україна матиме визначитись. Це не обов’язково може бути аналогічний намір. Але формула, яку необхідно буде проголосити матиме чітко визначати не тільки майбутній економічний, але й військово-політичний статус України у Європі. Без цього подальша інтеграція до ЄС стане неможливою: Україна є і залишатиметься занадто великою країною, щоб увійти до Європи без протекції НАТО. Декларація остаточного військово-політичного статусу України у Європі, яка має пролунати приблизно через п’ять років, повинна влаштовувати НАТО. Це може бути намагання членства, постійне особливе партнерство, або навіть "рівновіддалений" нейтралітет, але не ще одне відкладене рішення.

Висновки:

1. Найближча важлива подія, пов’язана з розширенням НАТО, станеться в 2002 році, коли з дуже високою ймовірністю до Альянсу буде запрошена Словенія. До 2005 року мають шанси отримати запрошення також Словаччина, Румунія і Литва, причому рішення будуть прийматися не пакетно, окремо для кожної країни. Загалом, у найближчі п’ять років продовжуватиметься імпульс післядії першої хвилі розширення, тобто прийом країн, які вже розглядались серед групи кандидатів, що мали б сформувати географічно завершений перший транш нових членів. При цьому можливим є досягнення компромісу з Росією ціною деяких політичних поступок

2. Формування мотивів для нової хвилі розширення, яка подолала би так звану "червону лінію", не станеться раніше 2005 року. Шанси отримати запрошення до 2010 року матимуть Азербайджан, Грузія, Молдова, Україна і ті з "загублених" кандидатів першої хвилі, які ще не будуть запрошені до того часу.

3. Політика НАТО до партнерів відчутно зміниться. Організація суттєво підвищить тиск на них з метою реформування їх політичних систем у відповідності з західними моделями. НАТО все менше буде схильна заплющувати з політичних міркувань очі на особливості політичного устрою країн-партнерів. Україна не буде винятком.

4. Існує критичний дисбаланс між геополітичною важливістю для НАТО Югославії та Білорусі і станом відносин цих країн з організацією. Західні країни намагатимуться змінити ситуацію. За короткий час після завершення Косовської кризи було знайдено ефективних форм впливу на внутрішній лад Югославії. Основою для цього став компроміс між західною і югославською елітами, що полягає в зміні вищого югославського керівництва в обмін на припинення міжнародної ізоляції. Югославський досвід при певному розвитку подій може бути повторено у Білорусі. Загалом, обгрунтованою є думка, що саме інкорпорація до сфери впливу НАТО Югославії і Білорусі (або, навіть, їх членство) є справжнім мотивом жорсткого зовнішнього тиску на них. Іншими словами, остаточною метою політики Альянсу до Югославії і Білорусі є форсоване їх наближення до Заходу. Можна очікувати бурхливих подій в обох цих країнах, можливо з інтервалом у рік, або два.

5. Відносини НАТО з ЄС є найбільш важливим фактором організаційних перетворень у Європі. Незважаючи на суперечності між ними, у прийнятті стратегічних рішень ЄС продовжує залежати від США, і навряд чи ситуація принципово зміниться протягом десятиріччя. ЄС не наважиться "переступити" через волю Сполучених Штатів. Сучасний ЄС з його новою керуючою елітою, ідеями оборонної ідентичності і спільною грошовою одиницею є значною мірою креатурою США. Певна втрата наступності у політиці багатьох держав після закінчення "холодної війни" призвели до виникнення ілюзії стратегічної відокремленості ЄС від Америки. Проте саме від США залежить і найближчим часом залежатиме розподіл пріоритетів між НАТО і ЄС. Ні в якому разі відношення з ЄС не можуть бути альтернативою відношенням з НАТО.

6. Схильність ЄС розглядати Росію як свого основного партнера на пострадянському просторі за умови відсутності фактору НАТО може призвести до поділу між ними економічного простору Східної Європи. Для України це означало би поширення "білоруської моделі" якщо не в політичному, то в економічному сенсі. Істотно посилити фактор НАТО і, навіть, загально змінити ситуацію може перетворення ГУУАМ в реальну економічну і політичну альтернативу Росії у відносинах з ЄС.

7. Посилення оборонних можливостей і більш рівномірний розподіл затрат на спільну оборону є новим пріоритетом для НАТО. Організація намагатиметься наблизити військові можливості "користувачів безпеки" до рівня "постачальників безпеки" (США, Великої Британії і Франції). Найбільш очевидним проявом нової політики стане зростання оборонних витрат. Можна припустити, що від реальних кандидатів на членство НАТО вимагатиме підвищення зусиль в галузі оборони. Наявність такої вимоги до України може бути критерієм відносно намірів Альянсу.

8. Ядерні процедури НАТО хоча і не порушують будь-яких офіційних зобов’язань, але мають певний конфліктний потенціал. По-перше, вони не відповідають сучасному розумінню цілей нерозповсюдження, по-друге — воєнні можливості розташованої у Європі тактичної ядерної зброї НАТО не відповідають ні політиці контр-розповсюдження, ні попередженню відродження загрози зі Сходу. Базування тактичної ядерної зброї НАТО у Європі і радіус дії носіїв дозволяє її бойове застосування не далі східних кордонів України, Білорусі і країн Балтії, тобто у конфлікті, що мав би місце на територіях цих країн. Саме критика невідповідності політичних і військових функцій тактичної ядерної зброї НАТО (але не звинувачення у порушенні ДНЯЗ) з боку України може бути сприйнятою Альянсом як конструктивна.

9. Невизначеність України відносно планів членства в НАТО є виваженим політичним рішенням на перспективу до середини десятиріччя за умови, що у 2002 році у зв’язку з запрошенням до Альянсу нових членів буде декларовано строк остаточного прийняття рішення. В такому контексті невизначеність може трактуватись як засіб "постачання безпеки" і тимчасова стратегія прямування до Європи. До середини десятиріччя дивідендів попередньої співпраці з НАТО буде достатньо для просування економічних стосунків з ЄС і розвитку ГУУАМ. Невизначність щодо НАТО сприятиме у цей строк розвитку відносин з Росією, що, в свою чергу, посилить європейський напрям.

10. Починаючи з середини десятиріччя партнери України по ГУУАМ почнуть декларувати свій намір приєднатися до НАТО. В такій ситуації Україна повинна буде визначитись. Україна є занадто великою державою, щоб війти до ЄС без протекції НАТО, тому її рішення щодо остаточного військово-політичного статусу повинне буде відповідати інтересам Альянсу. Рішення у середині десятиріччя матиме пролунати, без нього подальша інтеграція в Європу стане неможливою.



1 Така формула висловлювалась Генеральним Секретарем НАТО у багатьох його промовах, особливо наприкінці 1999 року під час першої після закінчення косовської кризи сесії Північноатлантичної Ради і у зв’язку з новими гельсінськими ініціативами ЄС.

2 Впливова корпорація РЕНД в своєму огляді "RAND Review", що вийшов влітку 2000 року, хоча і заперечує необхідності розширення прямих зобов’язань НАТО на Каспійський регіон, апелюючи при цьому до військової слабкості Росії, вважає доступ до нього через територію України, у тому числі через побудову нафто- і газопроводів, вкрай важливим для Заходу.

3 Історично ЄС розвивався як спільний ринок, але не як координатор або "посилювач" глобальної ролі у Світі окремих його членів. Переважна внутрішня спрямованість політики ЄС підтверджується економічними показниками — на його ринок припадає 62,7 % сукупного товарного експорту і 63,1 % сукупного імпорту країн-членів.

4 Це підтверджується останніми рішеннями країн – лідерів ЄС про плани побудови нового газопроводу із Росії до Європи через Білорусь і Польщу.


Copyright © 2000 by DB NISS