"Ядерный контроль" № 5, сентябрь-октябрь 2001

Статья базируется на результатах исследований, которые проводились в течение 1998 - 2000 годов в рамках гранта Совета Евро-Атлантического партнерства НАТО.

Циклы расширения НАТО

Анатолий Шевцов, Алексей Ижак

В 1999 году НАТО не просто завершила процедуру приема трех новых членов, она закончила длительный цикл развития, властно толкавший ее к расширению вопреки любому сопротивлению. То, что происходит с Альянсом сейчас, во многом повторяет период неопределенности начала 90-х, когда вопросы европейской оборонной интеграции, проблемы ПРО и отношений с Россией поставили НАТО перед выбором быть или не быть.

Новая парадигма развития еще не сформирована. Завоевывающая популярность идея того, что приоритетом политики НАТО должны стать Балканы и Средиземноморье, безусловно имеет под собой веские основания, однако вряд ли она сама по себе способна обеспечить сохранение лидерства Альянса в новом десятилетии. Восточное направление развития НАТО остается важным и, при определенных обстоятельствах, может стать критичным для ее безопасности.

Первый цикл расширения

Любой исследователь, изучающий мотивы и движущие силы расширения НАТО, неизбежно сталкивается с той точкой зрения, что решение о расширении было одной из самых больших ошибок НАТО, повлекшей за собой ряд других. Интересно, что среди сторонников такого взгляда на Западе было много политиков, принесших ему победу в "холодной войне", а на Востоке - сторонников "европейского выбора", сыгравших значительную роль в либеральных преобразованиях бывшего "социалистического лагеря". Причина этого проста: многие продолжали и продолжают рассматривать НАТО в первую очередь как инструмент отношений Запада с Россией. Если встать на эту точку зрения, то действительно приходится признать, что принципиальное решение о расширении НАТО на Восток, принятое на пике прозападных настроений в России, было иррациональным. Однако трудно представить, что это действительно так. Скорее, отношения Запада с Россией были ценой, но не причиной расширения. Тогда в чем состояла причина?

Система европейской безопасности времен "холодной войны" не была в полной мере двухполюсной. В то время, как единственной задачей Организации Варшавского договора было противостояние Западу, функции НАТО отличались большим разнообразием - "keep the Americans in, the Russians out, and the Germans down", то есть, обеспечивать американское присутствие в Европе, не допускать присутствия российского и вовлекать в военно-политическое сотрудничество Германию. Согласившись с членством в НАТО объединенной Германии, СССР фактически подписал индульгенцию на существование НАТО после распада двухполюсной системы. Но все же сформулировать новую концепцию существования в начале 90-х для Альянса оказалось непросто.

Американский арбитраж в Западной Европе был опосредствованным, основанным на "советской угрозе". С ее исчезновением внутренние функции НАТО оказались также не столь уникальными. В условиях пожинания дивидендов мира и сокращения военных расходов у НАТО появились конкуренты, способные выполнять ее остаточные функции. ЗЕС уже имел опыт контроля над военными программами Германии, а набирающий обороты ЕС с его амбициозными концепциями единой валюты и общей политики в области безопасности и обороны, казалось, мог полностью заменить НАТО. Неплохие шансы проявить себя в решении проблем европейской безопасности появились также у ООН и ОБСЕ.

Однако самая большая проблема НАТО сразу после окончания "холодной войны" состояла в том, что сами США не имели четкого видения своей дальнейшей стратегии в отношении Европы. С одной стороны, миссия НАТО была выполнена, с другой - разрушение НАТО означало бы ликвидацию наиболее эффективного механизма европейской вовлеченности США. Другими словами, США должны были решить, в чем смысл их присутствия в Европе, если не для того, чтобы сдерживать Россию и вовлекать Германию.

Несколько событий подтолкнули процесс формирования новых направляющих дальнейшего развития НАТО:

  • усиление патронажа Германии над Восточной Европой, особенно странами Вышеградской группы;
  • формирование независимого от НАТО Еврокорпуса;
  • неспособность ООН, ОБСЕ и ЕС остановить войну на Балканах.

К Брюссельскому саммиту Альянса 1994 года стратегия США в отношении Европы и НАТО была уже четко обозначена: "Ставка Соединенных Штатов в поддержании влияния на решения и политику европейских правительств и многонациональных организаций будет оставаться большой, <…> критичным аспектом для американских интересов в регионе является поддержание действенности и жизнеспособности НАТО". Для предотвращения деградации организации в условиях отсутствия масштабной внешней угрозы и набирающей обороты европейской оборонной интеграции были задействованы несколько механизмов: многонациональные объединенные тактические силы (МОТС), Партнерство во имя мира (ПИМ) и расширение (первоначально на уровне принципиальной возможности). В 1995 году, после завершения НАТО соответствующего исследования, принятие в Альянс новых демократий Центральной и Восточной Европы стало вопросом времени.

Основа для нового трансатлантического соглашения между США и Европой была заложена: США получали содействие Европы в сохранении интегрированных структур НАТО а европейцы - содействие США европейской оборонной интеграции, прежде всего посредством МОТС. Ситуация была характерны тем, что решение сохранить НАТО как дееспособную и активную организацию было принято до окончательной концептуальной проработки новых военных миссий, которые оправдывали бы поддержание интегрированных военных структур. Для такой проработки просто не было времени: процессы, происходившие в Европе в начале 90-х ставили НАТО перед жестким выбором - либо быть и расширяться, либо обречь себя на постепенную деградацию. НАТО решила быть и расширяться, не до конца решив ради каких военных задач.

Два наиболее очевидных мотива инициации расширения - это исключить поиск Германией новых, альтернативных трансатлантическим, механизмов обеспечения безопасности ее восточных интересов, и не допустить возникновения на континенте отличных от НАТО межнациональных интегрированных военных структур.

Второй мотив не так отчетливо связан с расширением как первый. Формально проблема Еврокорпуса была решена путем его двойного подчинения: административного - ЗЕС, оперативного - НАТО. Что касается более широкого интереса европейских стран к самостоятельным от США военным операциям, то принципиально проблема решалась с помощью концепции многонациональных объединенных тактических сил. Но все же только этого было недостаточно.

ЕС, ЗЕС и НАТО имеют несовпадающую систему членства. Совокупность обязательств европейских стран в отношении коллективной обороны по Вашингтонскому и модифицированному Брюссельскому договорам в случае более быстрого чем НАТО расширения ЗЕС ставило перед США, как гарантом европейской безопасности проблему "черного хода". В случае приема, например, стран Вышеградской группы в ЗЕС они получали бы гарантии со стороны европейских членов НАТО, а опосредованно и США. Хотя проблема была несколько надуманной, тем не менее, превращение европейской оборонной интеграции во внутреннее дело НАТО требовало большей географической универсальности последней. НАТО не могла остановить формирование европейской идентичности в области безопасности и обороны, но она могла ее инкорпорировать, прибегнув к внутренним трансформациям и расширению.

Страны Вышеградской группы оказались в фокусе расширения как исходя из необходимости гарантировать новые интересы Германии, так и стремления сохранить НАТО как единственную в Европе организацию с интегрированной военной структурой.

Третий мотив принятия НАТО решения о расширении, собственно и превративший расширение из события в процесс, нуждается в более широких комментариях. В целом, он связан с "реизобретением" НАТО как ключевого элемента европейской безопасности.

Четыре десятилетия "холодной войны" превратили НАТО в дееспособный инструмент, однако юридический статус не позволял ей быть ключевой организацией европейской безопасности.

Единственное неограниченное право НАТО - это право на коллективную самооборону в случае внешней агрессии, а преобладающее понимание этого права оставляет мало места для интерпретаций. Во всех силовых действиях, отличных от самообороны, НАТО, в соответствие со статьей 103 Устава ООН и статьей 7 Вашингтонского договора, зависит от решений Совета Безопасности ООН. Прецедентное право, основанное на опыте последних лет, может дать иную интерпретацию, однако буква Устава ООН и Вашингтонского договора именно такова.

В годы "холодной войны" проблема легитимности действий НАТО не стояла. Благодаря постоянному использованию права вето со стороны США и СССР деятельность Совета Безопасности в отношении европейской безопасности была блокирована, и принятие решений осуществлялось на уровне двустороннего диалога США - СССР. После этого, принятые решения реализовывались НАТО и ОВД в зонах их ответственности.

После распада двухполюсной системы появился шанс более эффективной роли Совета Безопасности ООН при решении проблем европейской безопасности. Определенные надежды существовали также в связи с институализацией СБСЕ, обсуждался даже вопрос о создании в рамках последней "европейского совета безопасности". По всей видимости, в течение определенного времени лидеры стран НАТО склонялось к тому, чтобы рассматривать новую экстерриториальную роль НАТО, как инструмента, действующего под эгидой ООН и ОБСЕ. Однако неэффективность этих организаций при разрешении конфликта в Боснии и Герцеговине заставили НАТО принять более активную роль. Стало очевидно, что новая система безопасности требовала автоматизма выполнения принятых решений. Постепенно тенденция превращения НАТО в центральный форум европейской безопасности, а Североатлантический Совет в своего рода "Совет Безопасности Европы" стала проявляться все отчетливей.

Легитимизация новой роли НАТО имела два основных направления: усиление натоцентричности новой системы европейской безопасности и создание успешных прецедентов решения Североатлантическим Советом ее ключевых проблем.

Поддержание натоцентричности новой системы настоятельно требовало от Альянса расширения членства, причем расширения открытого, понимаемого как процесс. Если бы НАТО объявила о разовом, пусть даже более широком расширении, как то предлагала Франция, это означало бы новый раздел зон влияния, который ограничил бы географию трансатлантического сообщества. Партнерство во имя мира, лишенное опоры на возможность членства в НАТО, не решало бы проблему: для большинства государств, стремящихся к интеграции в Европу, оно стало бы не более чем формой вежливого отказа со стороны Запада заниматься их безопасностью и толкнуло бы их к поиску геополитических альтернатив.

Но самое главное, открытость процесса и отказ от установления принципиальных пределов расширения давали НАТО возможность преодолеть оппозицию со стороны России (раз уж принципиальное решение о приеме новых членов и о повышении статуса Североатлантического Совета было принято по независящим от российского фактора причинам). Россию невозможно было игнорировать, а единственный способ вовлечь ее в конструктивное сотрудничество лишая при этом права вето в решении проблем европейской безопасности состоял в том, чтобы не оставлять ей стратегических альтернатив такому сотрудничеству.

Пока новые независимые страны (ННГ) находились в зоне де-факто признанного российского влияния, Россия, во-первых, оставалась самодостаточной, во-вторых - она могла консолидировать ресурсы этих стран для блокирования действий НАТО в ее новой роли. Если Россия лишалась доминирующего влияния на страны постсоветского пространства, то по военно-политическим и экономическим причинам ей было бы крайне сложно находиться в оппозиции к НАТО.

Таким образом, третий мотив расширения НАТО, причем расширения открытого, понимаемого как процесс, состоял в придании новой системе европейской безопасности натоцентричности и превращении Альянса в ключевой элемент европейской безопасности.

Четвертый мотив расширения не был связан прямо с проблемами европейской безопасности, он относился к лоббированию со стороны различных групп внутри ведущих членов НАТО, в первую производителей оружия. Каждый новый член НАТО должен был бы тратить значительную часть своего бюджета на техническое перевооружение техникой западного производства. Эти затраты достаточно велики, чтобы давление внутри западных стран в пользу расширения было существенным.

Рассмотренные выше мотивы были согласованными, то есть, они дополняли друг друга в фокусировании первой волны расширения на странах Вышеградской группы, и таким образом, их мощность складывалась. Расширение Альянса было вызвано взаимоотношениями внутри самого трансатлантического сообщества, оно было обусловленным внутренне, и, как таковое, не было направлено против кого бы то ни было. Ценность расширения НАТО для стран Запада оказалась больше цены расширения (затрат на обеспечение этого процесса), что и сделало его неизбежным.

Кризис в Косово

Через десять дней после завершения процедуры приема трех новых членов НАТО начала военную операцию в Союзной республике Югославия. Этими двумя событиями накануне Вашингтонского саммита организации завершились первая волна расширения и разработка новой Стратегической концепции Альянса.

Можно сказать, что Польша, Чехия и Венгрия вступили в существенно иную организацию, чем они стремились в начале 90-х. И НАТО и новые члены прошли большой путь навстречу друг другу: НАТО в поисках смысла существования, отличного от коллективной обороны, новые члены - в поисках этой самой коллективной обороны. Новая ситуация в Европе требовала не столько способности защищать собственную территорию, сколько способности к вмешательству в локальные конфликты. Если бы НАТО не взялась за эту новую работу, ей пришлось бы уйти в тень - или вне зоны или без дела - эта дилемма стояла очень остро. Но чтобы выполнять новые миссии, нужна была легитимность, легитимность требовала натоцентричности и успешных прецедентов. Первое толкало Альянс к расширению, второе - способствовало его вовлеченности на Балканах.

То, что операция НАТО против Союзной республики Югославия была (по крайней мере, должна была стать) типичной для новой роли Альянса, говорит следующее. Во-первых, она полностью соответствовала новой Стратегической концепции, во-вторых, предположение о случайном характере этой вовлеченности означает признание иррациональности действий НАТО.

В самом деле, Альянс, объединяющий ведущие западные демократии, все более склоняющиеся к необходимости ограничения суверенитета правительств над народами, задолго до идентификации ситуации в Косово как гуманитарной катастрофы потребовал широкой территориальной автономии края как административной государственной единицы, вместо того чтобы требовать широкой этнической автономии албанского населения Югославии. Это было эквивалентно замене одной формы суверенитета другой и вряд ли могло уменьшить напряженность между сербами и албанцами.

НАТО также настаивала на том, чтобы миротворческая операция проводилась под ее эгидой, игнорируя готовность Югославии согласиться с операцией под эгидой ООН. У НАТО не было конкурентов в ее способности принуждения воюющих сторон к миру: ООН принципиально неспособна на эффективные ультиматумы и операции уровня "Союзная сила". Однако когда боевые действия остановлены и условия для развертывания миссии созданы, приходит время поддержания мира, а это уже совсем другая работа, в которой у ООН накоплен большой опыт.

В Рамбулье НАТО требовала от представителей Югославии создать благоприятную среду для размещения миссии по поддержанию мира, и это было вполне обоснованное требование. Однако требовать, чтобы после создания таких условий операция проводилась именно под эгидой НАТО, было избыточным, тем более что на миссию под эгидой ООН Югославия соглашалась. Если целью вмешательства было скорейшее урегулирования в отдельном специальном случае, НАТО логичней было повторить опыт Боснии и Герцеговины - принудить воюющие стороны остановить боевые действия и принять миротворческую миссию ООН со сформированным НАТО военным компонентом. В Рамбулье Альянс потребовал большего статуса и формирования миссии под своей эгидой. Боснийский вариант был отвергнут явно не в виду его неэффективности. Можно предполагать существование дополнительных политических соображений.

Еще одно обстоятельство, на которое приходиться обратить внимание, если предположить, что операции "Союзная Сила" и КФОР не рассматривались как новая характерная для НАТО работа, это готовность рисковать накануне юбилейного Вашингтонского саммита, который по определению должен был стать саммитом пяти десятилетий успеха самого эффективного военного союза.

Теперь предположим исключительную рациональность действий Альянса. Возможно, это просто склонность авторов преувеличивать влияние на логику действий НАТО англо-американского прецедентного права, но все же посмотрим на историю вовлечения Альянса в разрешение косовского кризиса как на результат попытки создания прецедента его новой роли.

Эскалация Косовского кризиса совпала по времени с разработкой новой Стратегической концепции НАТО. Хотя дебаты по концепции были закрытыми, по отдельным комментариям можно было судить, что основной проблемой был поиск формулы большей самостоятельности Альянса в решении проблем европейской безопасности. Принципиально существовало две возможности. Первая - трактовать право на индивидуальную и коллективную самооборону таким образом, чтобы оно распространилось не только на оборону территории, но и на оборону интересов и ценностей. Вторая - возведение в норму интервенций на основе самого по себе факта нарушения международного права, в первую очередь гуманитарного, без предварительной санкции Совета Безопасности ООН. Обе эти возможности не были на тот момент нормой и требовали для своей реализации успешных прецедентов.

Попытки классифицировать тогда еще только гипотетические военные акции НАТО в Косово летом 1998 года как акт самообороны, предпринятые госсекретарем и министром обороны США, встретили холодный прием в Европе. Зато идея гуманитарной интервенции постепенно получила поддержку практически всех членов НАТО, более того, даже Россия не имела достаточно аргументов, чтобы возражать против такого рода расширения миссий Альянса.

Критический момент в проверке работоспособности всей новой системы отношений в Европе возник осенью 1998 года, когда НАТО объявила ультиматум Югославии, потребовав размещения миссии ОБСЕ, открытия воздушного пространства края для небоевых самолетов НАТО и начала переговоров с сепаратистами. Помимо собственно балканской проблемы, это решение было также тестом готовности России принять свою второстепенную роль. Россия, несмотря на риторику, ничего серьезного не противопоставила и из контактной группы по Югославии не вышла, сохранив, таким образом, конструктивность в отношениях с Западом. Это значило, что общеевропейский компромисс относительно новой роли НАТО достигнут. НАТО продемонстрировала силу своих механизмов принятия и выполнения решений и способность координировать усилия других европейских институтов.

Ультиматума все же оказалось недостаточно. Окончательное урегулирование не было достигнуто и ситуация снова начала ухудшаться. НАТО уже не могла сделать шаг назад и отдать инициативу другим институтам безопасности. Новый ультиматум был подкреплен требованием вывести из Косово югославские войска и разместить там контингент НАТО.

Риск был оправданным. Будь урегулирование достигнуто к концу апреля и контингент НАТО с участием других стран, в том числе России, размещен в Косово, сам масштаб юбилейных торжеств, от участия в которых той же России трудно было бы отказаться, стал бы финальным аккордом построения новой системы европейской безопасности, в которой НАТО играла бы ключевую роль, а Североатлантический Совет был бы признан главным органом, принимающим решения относительно проблем войны и мира в Европе. Но так случилась, что разогнанная машина НАТО натолкнулась на неожиданно жесткое сопротивление небольшого балканского государства и дальнейшая траектория ее движения заметно изменилась.

Была ли операция против СРЮ успехом Альянса? В достижении провозглашенных военных целей - да. Однако вряд ли война во время юбилейных торжеств, разрыв с Россией и ассоциирование расширения с конфликтами было действительно тем, на что НАТО рассчитывала.

Кроме того, проявились серьезные проблемы в военных возможностях Альянса. Во-первых, его способность к проведению операций вне зоны оказалась недостаточной (в основном ввиду несоответствия уровней развития сил США и их европейских союзников). Во-вторых, авиаудары как средство предотвращения гуманитарной катастрофы показали свою ограниченность. НАТО попала в ловушку одной степени свободы: все, чем она могла управлять - это интенсивностью бомбардировок. Но что делать, если достигнута грань интенсивности, за которой начинается гуманитарное преступление, а проблема, тем не менее, не решается?

В-третьих, в силу самой природы западных демократий, степень эффективности внешней вовлеченности НАТО зависит от степени рациональности конфликта. Если воюющие стороны игнорируют авиаудары, влекущие ухудшение качества их жизни, значит, в основе их мотивации лежит война сама по себе и грань между гражданской и военной жизнью стерта. В таких условиях, во-первых, интервенция будет неизбежно сопряжена с усугублением гуманитарного кризиса, во-вторых - вмешивающаяся сторона должна быть готова жертвовать жизнями своих солдат, а в этом искусстве жертвы преимущество России над НАТО неоспоримо. Это значит, что после Косово у Альянса стало гораздо меньше оснований игнорировать российский фактор.

Таким образом, ситуация, сложившаяся к середине 1999 года, потребовала от НАТО существенного пересмотра своей политики. Затянувшаяся воздушная кампания, сопровождавшаяся множеством досадных ошибок, омраченные войной и новой конфронтацией с Россией юбилейные торжества и ограниченная эффективность последовавшей миссии по поддержанию мира в Косово означали, что НАТО не смогла стать в точности тем, чем она намеревалась быть перед Вашингтонским саммитом.

Новый переходный период

Всего через год после первого опыта урегулирования вооруженного конфликта практически от начала до конца под эгидой НАТО, вопрос о новой роли организации снова требует концептуального решения. Совсем недавно казалось, что новым девизом НАТО станет "положение обязывает", теперь же многие в Западе удивлены, как далеко новая Стратегическая концепция увела союзников от понятной и надежной коллективной самообороны.

Ситуация, возникшая в начале нового десятилетия, во многом повторяет ту, что имела место в начале 90-х. Мир после Косово похож на мир после "холодной войны". Так же, как десятилетие назад, США и Россия переживают период взаимной военно-стратегической заинтересованности, так же, как десятилетие назад США проявляют усталость от своей европейской вовлеченности и так же, как десятилетие назад создается независимые от НАТО европейские силы. Если чего и не хватает, так это германского экономического "дранг нах Остен".

Период стратегической неопределенности, возникший в начале 90-х, закончился трансатлантической сделкой в отношении новой ключевой роли НАТО. Для этого потребовалось не многим более двух лет - между декабрем 1991 года, когда был денонсирован союзный договор СССР и подписан Маастрихтский договор, и январем 1994 года, когда состоялся Брюссельский саммит НАТО. Последний выдвинул три ключевые инициативы, через которые Союз мог осуществлять свою новую роль: Партнерство во имя мира, многонациональные объединенные тактические силы и контр-распространение. Это означало, что Запад определился со стратегическими отношениями между США, Европой и Россией и выбрал для этого соответствующие механизмы. Тогда казалось, что точки над i расставлены, однако сейчас в этом уже мало уверенности.

Как оказалось, проблема новой роли НАТО не была окончательно решена принятием новых функций, скорее, решение было просто отложено. Все было логично и последовательно в действиях НАТО в 90-х: и реформирование сил, с целью сделать из адекватными изменившейся природе конфликтов в Европе, и стремление к большей самостоятельности от Совета Безопасности ООН, и смещение акцентов с национальных интересов на универсальные ценности. Однако в тени оставался вопрос о соотношении прав и обязанностей НАТО в новой системе безопасности.

Никогда с момента провозглашения своих новых миссий НАТО не давала четких обязательств в отношении порядка их осуществления. Оставалось неясным, являются ли "операции вне зоны" и "операции, не связанные со статьей 5" в представлении Альянса эквивалентными понятиями. Между тем, в этом состоит проблема легитимности новой роли Альянса. Выбор, сделанный в начале 90-х (быть вне зоны, чтобы не быть без дела) повлек возникновение новой проблемы: какое именно дело ищет НАТО вне своей зоны ответственности - связанное или не связанное со статьей 5?

Устав ООН, также как и Вашингтонский договор, увязывает понятие обороны с понятием национальной территории. Оборона национальной территории - это единственное право на силовые действия, дарованное указанными документами без необходимости предварительных санкций со стороны Совета Безопасности. Ни Устав ООН, ни Вашингтонский договор не предусматривают возможности несанкционированной Советом Безопасности коллективной обороны чего-либо, что не является национальной территорией.

Таким образом, в соответствии с Уставом ООН и Вашингтонским договором НАТО имеет две возможности для силовых действий: миссии, связанные со статьей 5 в зоне, определенной статьей 6, без предварительной санкции Совета Безопасности и миссии, не связанные со статьей 5 вне этой зоны с предварительной санкцией Совета Безопасности. Миссии статьи 5 вне зоны статьи 6 данными документами не предусмотрены. Между тем, именно они, похоже, становятся основным интересом НАТО после кризиса в Косово.

Параграф 2 инициативы оборонных возможностей гласит: "Потенциальные угрозы безопасности НАТО наиболее вероятны как результат региональных конфликтов, этнической борьбы или других кризисов вне территории Альянса, равно как распространения оружия массового поражения и средств его доставки" Речь идет о миссиях, связанных со статьей 5, причем в новой, "внезональной" интерпретации. Явно это не провозглашается, но однозначно указанный новый источник угроз (вне территории Альянса) и состав самой инициативы не позволяют сомневаться: речь идет о возможности силовых действий в интересах обороны вне зоны. Причем, судя по всему, НАТО склонна рассматривать такой вид обороны как свое неотъемлемое право, не требующее каких-либо предварительных санкций.

Цикл замкнут: в поисках дела вне зоны своей ответственности НАТО провозгласила о готовности нести новые, не связанные с коллективной обороной миссии и, добившись самостоятельности в их проведении, использовала полученные новые права для расширения концепции обороны. Нельзя сказать, что это является решением проблемы новой роли НАТО. Во-первых, такой трюк создает опасные прецеденты для государств и союзов, менее цивилизованных, чем НАТО. Во-вторых, право на интервенцию во имя интересов членов НАТО само по себе вряд ли является конструктивной идеей. Трудно представить, что усилия, предпринятые для реформации европейских институтов вообще и НАТО в частности, были направлены всего лишь на то, чтобы дать НАТО возможность более широко трактовать право на оборону. Оборона уже один раз оказалась недостаточным смыслом существования для НАТО, и с этого начался цикл трансформаций 90-х.

Повторного рассмотрения требуют также представлявшиеся в целом решенными проблемы взаимоотношений трансатлантических и европейских институтов безопасности. Общая схема была такова: коллективная оборона Западной Европы остается прерогативой НАТО, а для выполнения новых миссий, там где это целесообразно, европейцы использует отделяемые, но не отдельные от НАТО многонациональные объединенные тактические силы (МОТС). Два фактора сделали эту схему устаревшей.

Во-первых, с объявлением об инкорпорации Европейским Союзом Западноевропейского Союза несовпадающее членство европейских государств в ЕС и НАТО, делает оборону членов ЕС с помощью институтов НАТО проблематичной. Во-вторых, параметры реализации концепции МОТС оказались недостаточными для реализации амбиций ЕС. Хельсинский саммит Европейского Союза в декабре 1999 года провозгласил его намерение иметь собственные силы для проведения операций масштаба корпуса продолжительностью порядка одного года, включая сухопутные войска, флот, авиацию и вспомогательные подразделения. Хельсинские решения ЕС, таким образом, поставили под сомнение эффективность созданных НАТО механизмов для решения проблем европейской оборонной интеграции в рамках НАТО.

Еще один аспект неопределенности, который повторяет ситуацию десятилетней давности, связан со стратегией контр-распространения Альянса. Дело касается, прежде всего, усиления интереса США к идее национальной ПРО и поддержанию процесса дальнейшего сокращения стратегических вооружений.

США столкнулись с проблемой увеличения количества стран, способных угрожать военными разрушениями их континентальной территории, но единственной страной, способной уничтожить Соединенные Штаты остается и в обозримой перспективе будет оставаться только Россия. Это значит, что стремясь обезопасить себя от новых военных угроз, Америка не может рисковать рациональностью поведения России.

В связи с планами создания национальной ПРО принципиальной проблемой для европейской политики США является защита от потенциальной ближневосточной угрозы. Данное направление не может быть надежно защищено без новых радаров сверхвысокой частоты, размещенных в Европе, а это затрагивает весь комплекс взаимоотношений между США, их европейскими союзниками и Россией. Твердое "нет" России не только снижает общий уровень безопасности США, достигнутый в результате разрядки напряженности, но и вбивает клин между США и Европой, не желающей быть втянутой в новую конфронтацию Восток - Запад. В результате, как и в начале 90-х, отношения США с Россией бросили тень на отношения США с Европой.

Новый переговорный процесс между США и Россией по проблемам ПРО и ядерных вооружений снижает также значение программы контр-распространения НАТО. Национальная ПРО США не может быть легко вписана в политику НАТО: защита от ограниченного ядерного удара территории только одного члена не подходящая задача для организации коллективной обороны. Кроме того, фокусом стратегии контр-распространения НАТО является действия союзников на театре войны, США же сейчас озабочены системами межконтинентального уровня. В середине 90-х Соединенные Штаты уделяли много внимания тактической ПРО и это нашло свое отражение в соответствующих инициативах НАТО. Новое увлечение Америки еще только должно быть вписано в политику Альянса.

Таким образом, происходит существенный пересмотр всех базовых направляющих, которые были даны НАТО ее Брюссельским саммитом 1994 года, завершившим период стратегической неопределенности начала 90-х. Можно говорить, что в эволюции НАТО наступила повторная интермедия. Три старых проблемы требуют повторного или, по крайней мере, дополнительного решения: в чем состоит новая роль НАТО, каким образом новая роль НАТО соотноситься с европейской оборонной интеграцией и какой должна быть восточная политика Альянса.

Ловушка первой волны

Сделав первый шаг в своем расширении, НАТО сопроводила его созданием новой системы международных отношений, которая не позволяет ей отказаться от последующих. Можно сказать, что НАТО находиться в ловушке принятых решений. Даже при отсутствии позитивной мотивации к приему новых членов над НАТО будут довлеть, во-первых, провозглашенная открытость процесса расширения, во-вторых -относительная дешевизна первой волны.

Расширение, понимаемое как открытый процесс, превращает НАТО в ключевой элемент европейской безопасности и делает пространство ОБСЕ стабильно натоцентричным. Как только Альянс зафиксирует восточную границу, натоцентричность пространства ОБСЕ будет разрушена, шлейф партнерства вокруг НАТО, в который вовлечена даже “недовольная” Россия, рассыплется, и НАТО превратится в банальный военный блок, возможно, один из нескольких, каким она была в годы “холодной войны”, разве что с большим количеством членов. Но НАТО может потерять больше, чем просто статус. В случае остановки Альянсу, возможно, придется оплатить ее значительными дополнительными инвестициями в безопасность новых членов на Востоке.

Планируется, что прием Польши, Чехии и Венгрии должен обойтись НАТО в $1,5 млрд в течение десяти лет (1998 - 2008). Эта неожиданно маленькая цифра отражает не столько эффективность процедур членства, сколько символизм принятых Западом обязательств. Определяя параметры инкорпорации первых трех членов НАТО исходила из отсутствия масштабной угрозы с Востока в обозримом будущем.

Гарантия безопасности трех новых членов в условиях реальной угрозы со стороны России (или военного блока во главе с Россией) потребовала бы ресурсоемких стратегий обороны, включая переброску авиации и войск. Это значит, что цена уже принятых в отношении Польши, Чехии и Венгрии решений могла бы возрасти до верхних оценок, делавшихся в середине 90-х - вплоть до $100 млрд. Таким образом, решения, сделанные в отношении первой волны, предполагают дальнейшее расширение на Восток, или, по крайней мере, недопущение возвращения в сферу российского влияния Украины и Прибалтики. НАТО не может остановиться, не разрушив логику своего развития последнего десятилетия.

Расширение переходного периода

Ближайшее решение о приглашении в НАТО новых членов может быть принято на Пражском саммите Альянса в 2002 году. Исходя из опыта первой волны завершения процедуры приема можно ожидать к 2004 году. Среди кандидатов - Албания, Болгария, Эстония, Латвия, Литва, Румыния, Словакия, Словения и Македония. Эти страны официально обратились с просьбой о членстве и они принципиально могут рассчитывать на приглашение в 2002 году. Шансы разных стран сильно отличаются. Среди упомянутых кандидатов существует ряд "серьезных кандидатов", но пока только один "очень серьезный кандидат" - Словения .

Ситуация, в целом, предсказуемая. Определенная геополитическая интрига существует только в связи с принципиальной возможностью относительно скорого членства в НАТО балтийских стран. Остальные варианты можно рассматривать скорее не как вторую волну, а как первую волну-бис. Особенно это касается Словакии и Словении, в меньшей степени Румынии: их приглашение по существу было бы "допринятием" потерянных членов первой волны.

Есть два важных обстоятельства, заставляющие НАТО расширяться в переходный период: восстановление целостности территории НАТО и поддержание натоцентричности европейской системы безопасности. В результате выпадения из первой волны Словакии Венгрия оказалась оторванной от остальных членов НАТО. Территориальная целостность может быть восстановлена путем принятия как Словении, так и Словакии. Прием Румынии, которая также рассматривалась в связи с первой волной расширения, проблему оторванности Венгрии не решает, по крайней мере до тех пор, пока Россия сохраняет свое доминирование на Черном море.

Тем не менее, как бы ни важна была для НАТО связность территории, она не является императивом. Увеличение способности к проекции силы, которое может быть достигнуто в рамках выполнения инициативы оборонных возможностей, в сочетании с возможностями ПИМ дает НАТО определенную географическую свободу и снижает значение территориальной связности. Об этом, по крайней мере, свидетельствует опыт действий НАТО на Балканах.

Что касается поддержания натоцентричности европейской системы безопасности, то в переходный период, если речь идет о 2002 годе как строке принятия решений, она не потребует выдачи большого числа приглашений. Первая волна расширения еще свежа в памяти и процесс ее "переваривания" не завершен. Поэтому важен не столько объем территориальной экспансии, сколько демонстрация того, что обязательства НАТО в отношении открытости процесса расширения и отсутствия предопределенных рубежей остаются в силе. Минимально необходимый для восстановления территориальной целостности объем может оказаться вполне адекватным также исходя из перспективы поддержания натоцентричности.

Как уже было сказано, определенная интрига существует в связи с рассмотрением в числе ближайших претендентов трех балтийских стран. Известно, что Россия рассматривает возможность их членства в НАТО не просто как абстрактное ограничение своих стратегических возможностей, но как прямую и непосредственную угрозу своей безопасности.

Стремления Эстонии, Латвии и Литвы ставят Альянс перед сложным выбором. С одной стороны, история и размеры этих стран позволяют им быть легко инкорпорированными в западное сообщество наций, и они имеют на это не меньше оснований чем, например, Словения и Словакия. С другой - российский фактор при рассмотрении перспектив этих стран может оказаться определяющим.

Наиболее часто анализируются три варианта возможных действий НАТО:

  • принятие только Литвы;
  • одновременное принятие всех трех государств;
  • откладывание принятия всех трех государств одновременно с установлением с ними режима особых отношений.

Первый вариант последовательно аргументируется влиятельным политологом Збигневом Бжезинским. Литва выгодно отличается от Эстонии и Латвии отсутствием границы с основной континентальной массой России, что делает ее вступление в Альянс относительно приемлемым для последней. Одновременно, Литва является бывшей республикой СССР, и это превращает ее возможное присоединение к НАТО в важный исторический прецедент. Если реакция России будет верно просчитана, такой вариант действий может стать эффективным стратегическим ходом за относительно небольшую цену. Раннее членство Литвы в НАТО при благоприятном развитии событий явилось бы созданием важного плацдарма для более свободного принятия решений относительно дальнейших шагов организации.

Основанием для второго варианта действий является предположение о невозможности дифференцировать политику Запада в отношении трех балтийских стран. НАТО дало слишком много обязательств относительно открытости процесса расширения и отсутствия у России права вето, чтобы приглашая, например, Словению, не пригласить балтийские страны. Возможно по военно-политическим соображениям вариант членства только лишь Литвы был бы предпочтительным, однако это создало бы такое давление на НАТО со стороны Эстонии и Латвии, а также различных лобби внутри западных стран, которому Альянс не смог бы противостоять, не рискуя разрушить целостность своей балтийской политики.

Третий вариант, также как и второй, основан на предположении о невозможности дифференцированного членства балтийских стран, но в отличие от него уделяет большее значение российскому фактору. Неизбежная деструктивная для европейской безопасности реакция России на членство сразу трех балтийских стран требует поиска НАТО более мягких форм балтийской вовлеченности. Такой формой может стать развитие региональной военной кооперации с членами НАТО и принятие специальных хартий, делавших бы взаимные отношения более обязывающими.

В целом, балтийское направление относиться к следующему циклу развития мотивации НАТО к расширению. Тем не менее, географическая связность линии Польша - Литва и совокупность уже принятых обязательств повышают приоритет этого направления также в переходный период до 2004 года. Если балтийское направление все же окажется непроходимым, можно ожидать поиска НАТО моральной компенсации за неспособность преодолеть российское сопротивление. Это будет означать активизацию юго-восточных европейских проектов и усиление внимания к Румынии.

В переходный период внутренняя мотивация НАТО к расширению будет ограниченной. Законченных проектов расширения скорее всего не существует, и решения будут приниматься исходя из конкретного развития ситуации. "Североатлантический Совет должен размерить, но не приостановить процесс расширения НАТО путем выдачи приглашений к присоединению тем странам, которые способны соответствовать критериям членства, <…> и делать это он должен на специальной основе для каждой отдельной страны" - эта формула отражает смысл политики НАТО на ближайшую перспективу. В фокусе этой политики имеют шанс оказаться Словения, Словакия, Литва и Румыния.

Расширение второго цикла

Расширение первого цикла было связано с отношениями внутри самого трансатлантического сообщества - между Европой и Северной Америкой. Энергии этих отношений оказалось достаточно для преодоления разделительных линий времен “холодной войны”. Но проблема сегрегации Европы еще не решена. Разрушена линия, прочерченная в конце Второй мировой войны Советским Союзом для Запада, но все еще осталась та, что была прочерчена после Первой мировой войны самим Западом для зоны влияния советской России. Это - линия Керзона. Именно она, а не наложенная на нее "красная линия" Примакова создает цивилизационный разлом. Сумеет ли НАТО его преодолеть, вот вопрос!

Агрегированная мотивация к расширению в период 2005 - 2010 годов может оказаться большей, чем в 90-х, однако она не будет, как раньше, сфокусированной на определенных кандидатах. Это делает новый цикл расширения проблематичным.

Начнем с наиболее интенсивного фактора предыдущего цикла расширения - стремления превратить европейскую оборонную интеграцию во внутреннее дело Альянса. В начале 90-х были выработаны механизмы решения этой проблемы, основанные на том, что все члены ЗЕС были также членами НАТО. В настоящее время ввиду инкорпорации функций ЗЕС Европейский Союз превратился в организацию европейской безопасности, система членства в которой выходит за рамки НАТО. В этих условиях Альянс не может легко предложить себя в качестве инструмента коллективной обороны стран - членов ЕС.

НАТО явно не имеет готового решения для возникшей проблемы. Но как бы не развивались события, можно достаточно уверенно утверждать, что проблема инкорпорации европейской оборонной интеграции в НАТО перестанет толкать Альянс к принятию новых демократий, зато потребует приглашения некоторых старых, традиционно нейтральных. Речь идет о Швеции, Финляндии и Австрии.

Проблема поддержания открытости процесса расширения также потребует от НАТО иных, чем в первом цикле расширения, решений. С одной стороны, консолидация внутренней и внешней политики России, а также возможный рост ее экономики, делают риск возрождения масштабной угрозы с ее стороны гораздо большим, и, следовательно, повышает необходимость удержания в сфере влияния НАТО новых независимых государств. С другой - форсирование расширения на Восток может не оставить России иного выбора, кроме деструктивной реакции.

Следовательно, интересы поддержания натоцентричности европейской системы безопасности в период после 2005 года потребуют от НАТО предоставления адекватных политических обязательств странам, находящимся за "красной линией". Фокусом этих интересов будут значимые для России страны - Эстония, Латвия, Литва (если к 2005 году она все еще будет вне Альянса), Украина, Молдова, при определенном развитии событий Белоруссия, а также, вероятно, страны Закавказья.

Несмотря на очевидное несовпадение круга стран, представляющих интерес для НАТО исходя из приведенных двух мотивов, между ними существует определенная корреляция. Разработка НАТО балтийского направления своей политики с возможным принятием Швеции и Финляндии повышает шансы Эстонии, Латвии и Литвы. Принятие последних дает импульс повышенного интереса к НАТО всех новых независимых государств на достаточно долгую перспективу, что способствовало бы также решению проблемы натоцентричности.

Но все же этих мотивов недостаточно для слома "красной линии". Опыт предыдущего цикла подсказывает, что расширение становиться актуальной задачей НАТО, когда у Германии появляются важные интересы за пределами зоны коллективной обороны. На первый взгляд, перестав быть передовым рубежом Запада, Германия будет удовлетворена своим геополитическим статусом на далекую перспективу, однако, недавние резкие колебания цен на нефть заставляют рассмотреть иные варианты. Прежде всего, речь идет о возможных каспийских интересах стран НАТО.

Применительно к проблемам каспийской нефти можно выделить две группы членов Альянса, интересы которых в регионе могут быть реализованы по-разному. Одна группа стран, которую можно условно назвать "римленд НАТО", связана с Каспием через Малую Азию, Средиземноморье и Атлантику - это Турция, Греция, Италия, Португалия, Испания, Франция, Великобритания, США, Канада, Исландия, Норвегия, Дания, Нидерланды, Бельгия, Люксембург. Вторая группа стран, которую можно условно назвать "хартленд НАТО", имеет в основном сухопутную привязку через Северное Причерноморье, Черноморско-Балтийский регион и бассейн Дуная - это Венгрия, Польша, Чехия и Германия.

Интересы "римленд НАТО" в каспийском регионе обеспечены текущим географическим статусом организации в значительно большей степени, чем таковые "хартленд НАТО". Турецкий маршрут транспортировки ограничивает критичные внешние военно-политические интересы "римленд НАТО" Азербайджаном и Грузией. Потенциально более эффективные для "хартленд НАТО" Черноморско-Дунайские и Украинский маршруты, напротив, предполагают дополнительные географические обязательства НАТО в отношении большой группы стран, в первую очередь Украины, Молдовы, Румынии, Югославии и Хорватии.

Таким образом, каспийские интересы НАТО имеют две географических составляющих: - минимальную, связанную с Закавказьем, и максимальную, включающую Украину и бассейн Дуная. Хотя это очень "трудные" страны, в случае роста восточных интересов ведущих стран Альянса, в первую очередь Германии, новое продвижение на Восток может стать для него императивом.

Структура интересов второго цикла расширения в общих чертах повторяет структуру первого. Однако изменившаяся ситуация делает ее расфокусированной. Сложная система географической мотивации, тем не менее, имеет ключевые точки, в которых пересекаются сразу несколько интересов. Таковыми являются Азербайджан, Грузия, Украина, Молдова, Эстония и Австрия. Кроме того, вполне вероятно, что после 2005 все еще будет ждать членства кто-то из реальных кандидатов промежуточного расширения 2002 года - Словения, Словакия, Литва или Румыния. Еще две страны - Белоруссия и Югославия - также окажутся в фокусе внимания НАТО, но под несколько иным углом. С одной стороны, кооперация с этими странами будет важна для реализации новых восточных интересов Альянса, но с другой - после событий 90-х восстановление отношений с ними не сможет быть простым.

В целом, мотивация к расширению в период 2005 - 2010 годов будет во многом зависеть от степени заинтересованности Германии в каспийских проектах и решимости США сохранять НАТО как ключевой элемент Евро-Атлантической безопасности.

Новая парадигма развития НАТО: Юг или Восток?

Развитие НАТО в стратегических условиях, которые возникли в начале нового столетия, будет определяться множеством политических, военных и экономических интересов, но в конечном итоге они должны быть объединены общей идеей существования Альянса - причиной быть. В годы "холодной войны" такой идеей была коллективная оборона от угрозы с Востока. В течение первого десятилетия после окончания блокового противостояния Альянс искал резон существования в новых функциях, не связанных с обороной. В какой-то момент могло даже показаться, что НАТО превращается в еще один инструмент глобализации. Теперь же происходит новое переосмысление. Альянс возвращается к идеям защиты ясно определенных национальных интересов от ясно определенных угроз.

Существует авторитетная точка зрения, что передовым рубежом НАТО становится южное направление - Турция, Греция, Италия, Испания. Основанием для нее служат следующие соображения. В настоящее время Балканы и Ближний Восток являются основными источниками угроз для стран Альянса, соответственно, Средиземноморье становиться его основной заботой, причем ситуация усугубляется продолжающимся соперничеством между Турцией и Грецией. Модернизация устаревшей оборонной инфраструктуры на южном фланге НАТО также требует дополнительного внимания. Тем не менее, нельзя утверждать, что "южная" парадигма развития станет достаточной для НАТО.

Во-первых, угрозы странам Альянса на этом направлении далеко не всегда связаны с военными возможностями конкретных стран. НАТО, как военно-политическая организация, может оказаться неэффективной для борьбы с терроризмом, распространением наркотиков и нелегальной эмиграцией. Во-вторых, политика разных стран Альянса в отношении Балкан и Ближнего Востока существенно различается, что затрудняет, или даже делает невозможной формирование общей стратегии НАТО в этом направлении. В любом случае, такой аспект развития Альянса, как расширение, практически не имеет перспектив на южном фланге.

Обратимся теперь к "восточной" парадигме. Смена акцентов внешней политики США после избрания нового президента подсказывает, что в Соединенных Штатах все еще сильна тенденция рассматривать Россию с позиций времен "холодной войны". Новые внешнеполитические установки США неизбежно отражаются на НАТО. Хотя попытки вернуться к логике "холодной войны" были бы разрушительны для внутренней сплоченности Альянса, существуют возможность того, что противодействие возрождению угрозы с Востока может стать для него новой цементирующей идеей. Для этого есть основания.

Многие убеждены, что в качестве военно-политической сверхдержавы Россия не может быть демократией с рыночной экономикой. Многие убеждены также в том, что в таком качестве Россия неизбежно будет вести себя экспансивно и угрожать безопасности Европы. Однако мало кто верит в такую возможность.

СССР распался ввиду исчерпания внутренних возможностей развития. Экспорт сырья стал недостаточным экономическим основанием для глобальных амбиций. Централизованное государство исчезло, и кажется, что за последнее десятилетие не произошло ничего существенного, что могло бы сделать его восстановление экономически обоснованным. Наибольший осколок СССР, способный занять его место - Россия - погряз в долгах и зависит от мировой конъюнктуры цен на сырье и оружие. Но все же, как ни важен экономический фактор, он единственный, отделяющий Россию от статуса мировой сверхдержавы.

Десять лет постсоветского развития не лишили бывшие республики СССР ни природных, ни человеческих ресурсов, также как не стерли опыт имперского строительства и не разрушили бесповоротно промышленную и военную инфраструктуру. Если Россия сумеет сохранить статус-кво еще лет десять, чудо ее экономического возрождения может состояться. Основанием для него станет “открытие” сухопутного пути из Европы в Азию и обратно.

Если взглянуть на географическое распределение экономической активности в Евразии, можно увидеть огромные рынки ЕС, Китая и Индии, между которыми - геоэкономический вакуум, огромный сухопутный континуум постсоветского пространства. До последнего времени морские пути вполне удовлетворяли потребностям относительно слабых экономических связей между этими рынками, однако принятие Китая во Всемирную торговую организацию способно принципиально изменить ситуацию. Проблема "великого шелкового пути" из области абстрактных геополитических рассуждений может перейти в разряд неотложных экономических задач. Так же, как много столетий назад открытие морского пути из Европы в Азию обрекло на прозябание евразийские империи, повторное открытие сухопутного пути может их вернуть к жизни. Если Россия сумеет замкнуть на себе новые торговые потоки, она получит реальную экономическую базу для возрождения своей мощи, благо делать это ей придется не с чистого листа.

Вряд ли можно ожидать, что Россия, получив такую монополию не воспользуется ею для восстановления своей зоны влияния и не попытается избавиться от геополитических посредников в своих контактах с Европой, использовав для этого находящиеся под ее полным контролям северные маршруты и Белоруссию. Это лишило бы соседей России стратегических альтернатив сближению с новой империей.

События последнего десятилетия на Кавказе позволяет заключить, что намерения России недвусмысленны - не допустить возможности геополитического соединения Средней Азии с Европой через Кавказ, это значит добиться монополии на роль континентального интегратора Европы и Азии. Ради этого Россия готова на многое, в том числе на войну.

Очевидно, что политика НАТО не может строиться на противодействии экономическому возрождению России. Зато Альянс может содействовать тому, чтобы позитивные экономические процессы не сопровождались имперскими тенденциями. Естественная возможность для этого - укрепление ГУУАМ как геополитической альтернативы евразийской роли России. Иными словами, речь может идти о своего рода "антимонопольной" политике НАТО на постсоветском пространстве.

Каким будет выбор Альянса остается неясным. Организация снова погрузилась в "выяснение отношений" между США и их европейскими союзниками. На этот раз трансатлантические противоречия могут стать фатальными, если только НАТО на сумеет подняться над ними и найти работу, которую может делать только она, будь то на Юге или на Востоке.


Copyright © 2001 by DB NISS