Доповідь на круглому столі "Пріоритетні напрями розвитку євроатлантичної інтеграції України: загальнодержавний та регіональний аспекти", 9 лютого 2005 року, Дніпропетровськ

Общие проблемы оборонной реформы и НАТОвский контекст

Анатолій Герасимов

В предлагаемом докладе будет идти речь об оборонной сфере Украины, как объекте системы государственного управления (СГУ). Прежде всего в этой ипостаси она выступает и должна рассматриваться предметом отношений с НАТО. Поэтому же общие проблемы управления оборонной реформой имеют непосредственное отражение в НАТОвской перспективе. И, прежде всего, в этом разрезе они рассматриваются в том числе западными экспертами. Речь будет идти не об официальной стороне отношений Украины с НАТО, то есть не в дипломатических, а в аналитических форматах - с соотношением теории, деклараций и практики. Хотя и в дипломатических оценках достижений Украины на пути евроатлантической интеграции проглядывается проблема их практической реализации. Как это было на подведении итогов Целевого плана 2004 г., когда достижения предлагалось выражать не количеством подготовленных и одобренных нормативно-правовых актов, а их практическим воплощением и влиянием на внутреннюю и внешнюю политику государства. Кстати, дальновидность и предметность такого предложения убедительно продемонстрирована практикой выборов Президента. Которая весьма слабо соотносилась с целым рядом тех самых нормативно-правовых актов (законопроектов и законов, распоряжений Президента и Кабинета Министров), которые Украина представляла наиболее весомым достижением на подведении итогов выполнения Целевого плана за первое полугодие в рамках мер усиления демократических и выборных институций.

В предисловии же можно оговорить, что продекларированная Украиной НАТОвская перспектива поневоле подразумевает особое отношение к мнению ведущих экспертов Альянса. Здесь, как говорится, «назвался груздем - полезай в кузов». Хотя рассматриваемой ситуации скорее подходит обратная схема: хочешь в кузов - становись груздем. Ведь Украина по сути просится в «чужой монастырь» и от видения соответствующих проблем с его колокольни одними декларациями и намерениями не отмашешься. Как в свое время отмахивался Министр обороны А.Кузьмук от «всяких там мадам».

Теперь о сути основных проблем.

1. Военная угроза как аргумент оборонной политики. Во всякой разумной системе наличие каждого элемента определяется его необходимостью. В системе государственности базовым аргументом необходимости весьма затратной институции военной организации и, прежде всего, Вооруженных Сил (ВС) выступает реальная военная угроза (нынешняя или потенциальная).

Такая исходная посылка в принципах военного строительства или военной реформы в общем-то очевидна. И, вместе с тем, по-видимому, небезосновательно подчеркивается западными экспертами в украинском контексте. «Организованность, оснащение и подготовленность ВС государства в соответствии в реальными (!) угрозами безопасности» выдвигается специальным советником Генсека НАТО по вопросам Центральной и Восточной Европы К.Донелли на первую позицию в системе пяти базовых критериев оценки их «достаточности, эффективности и соответствия сложившимся условиям». А другой эксперт НАТО говорит о бессмысленности вкладывать и распылять ресурсы для организации противодействия нереальной или маловероятной угрозе.

Признание военной угрозы, как понимание подлинных условий действительности, подразумевающей организацию мер безопасности или исключение подобной необходимости, относится к компетенции и обязанности военно-политического руководства государства. Ее обозначение есть первый шаг в системе осмысленных мероприятий по военному строительству, первый уровень управления военной организацией, дающий основу для оборонного планирования и разработки всех программных документов в сфере военной политики. Размытая цель не может вызывать иного уровня управление.

В задаче обеспечения военной безопасности государства признание угрозы требует определение адекватных мер защиты, их организацию и ресурсное обеспечение, а также последующие адекватные действия (реакцию) в соответствие с изменениями характера угрозы. Принимаемые меры при этом безусловно должны находиться в рамках экономических возможностей государства, то есть цена безопасности не должна угрожать его экономическому развитию. Соответствие потребной военной мощи и способов вооруженной борьбы экономическим возможностям государства и гибкость адаптации к новым требованиям безопасности К.Донелли ставит на другие позиции соответствия ВС сложившимся условиям.

Если без лицемерия, военная угроза проецируется на определенного противника (условного, расчетного, вероятного, потенциального, гипотетического - как угодно). То есть имеет вполне определенное материальное основание. Без него угрозы просто не бывает, и задача обоснования адекватных путей и способов организации обороны переводится в плоскость воображения. Вместе с итогом решения такой задачи.

Более того, обоснование конкретных параметров военной организации должно опираться на конкретные же параметры этой угрозы. В сфере военной безопасности их в превалирующей степени определяет количественно-качественный состав (то есть структура) основных вооружений расчетного (или названного по-другому) противника. Очевидно, что и решение поставленной задачи ищется в той же плоскости и выражается в тех же измерениях - структуре основных вооружений - уже собственных. Именно она определяет потребный облик военной силы, является базовым носителем ее боевого потенциала и потому - подчиняющим фактором всех ее основных параметров, включая видовую структуру ВС, их численность и т.д. Той же потребной (!) структуры видов ВС, а не «упорядоченной по соотношению их численности, приведенному к усредненным общемировым показателям» и уже тем более не «оптимальным» образом, как это декларируется в Стратегическом оборонном бюллетене. Именно структура вооружений является тем краеугольным камнем оборонного планирования, на котором строятся программы развития ВВТ, ВС, концепция развития отечественного ВПК и др. Она же определяет уровень «опасений и подозрения соседей», отсутствие которого выдвигается К.Донелли в пятый критерий соответствия ВС сложившимся условиям. Полученное решение уже относится ко второму уровню управления и непосредственно характеризует его качество.

В общем случае инструментарием обоснования адекватных мер защиты выступает количественно-качественное соотношение сил (СС) (угрозы и отклика), как объективный показатель боевых возможностей (боевой мощи) противостоящих группировок войск в формате поставленных перед ними задач. В принципах военного строительства СС выступает непременным условием при выработке решений оборонного планирования всех масштабов. Оно рассматривается «центральной категорией» процессов выбора направлений военного строительства, оперативного планирования и управления войсками, критерия оборонной достаточности.

Оборонное планирование или планирование реформ таким образом должно последовательно содержать все звенья представленной цепи: угрозы (структура основных вооружений гипотетического противника) - цели и задачи военной организации (ВС) - потребная структура собственных основных вооружений - видовая структура и численность - программы развития.

Упущение какого-либо звена в планировании и процессе управления ставит под вопрос адекватность реакции всех последующих звеньев, в том числе объекта управления. Также как и какое-либо обоснование параметров звеньев нижестоящего уровня иерархии без задающих координат звена подчиняющего уровня просто несостоятельно. Например, «обосновывать» численность армии без сколь-нибудь твердого представления о необходимой структуре основных вооружений. Поэтому так и не смог экс-министр обороны Е.Марчук ответить с трибуны Парламента на вопрос: почему в новом законопроекте о численности ВС заложены такие, а не другие объемы сокращения.

В контексте общих организационных положений первые звенья представленной цепи, в общем-то, относятся к области политических решений, задающих базовые установки и ориентиры, а обоснование потребной структуры боевого потенциала (вооружений) - математических оптимизационных методов. В общем случае оно представляет достаточно серьезную научную задачу. Особенно при наличии ресурсных ограничений. Такая задача, в принципе, может и не иметь решений в заданной системе ограничений. В этом случае подлежат корректировке либо исходные данные, либо сама постановка задачи. В том числе с включением мер иного порядка, например использованием условий коллективной безопасности.

Обратимся теперь с позиций изложенных общих положений к реалиям Украины.

Понятие реальной угрозы, в общем-то, находит отражение в руководящих документах в сфере военной политики. Например, в самом свежем - «Стратегическом оборонном бюллетене» - необходимый уровень обороноспособности связывается с «непосредственными и потенциальными угрозами национальной военной безопасности, а также максимальной оптимизацией оборонных ресурсов государства». Хотя и здесь непонятно, как (цитирую) «достижение необходимого уровня обороноспособности обеспечивается путем обоснования перспектив развития военных формирований» (?) Кстати, в новом Законе «Об организации оборонного планирования» - та же казуистика. - Или как можно «максимально оптимизировать», ведь это бессмысленное сочетание . В рассматриваемом контексте это, вроде бы «мелкие погрешности». Но их количество, наряду с более серьезными недоработками, уже отмеченными и приводимыми ниже, характеризуют уровень проработки документа.

Но дает ли основание для расчета потребных параметров ВС и других структур военной организации, а в последующем - обоснования потребных ресурсов, перечень внешних угроз, обозначенных в Концепции национальной безопасности или новой Военной Доктрине Украины? Ответ однозначен - нет! Степень их обобщения настолько высока, что позволяет считать адекватным откликом на них все что угодно, обеспечивает максимальную комфортность ее исполнителям, то есть военному руководству, и максимальную же степень безответственности.

Более того, представленный перечень сложно вообще отнести к угрозам. Особенно в рамках рассмотренных выше требований. Тот же международный терроризм или незавершенность договорно-правового оформления государственной границы. Разве имеют они хоть какое-нибудь измерение. Это скорее признаки или факторы угрозы.

Интересно, какую закономерность имели в виду или использовали разработчики новой Доктрины, подчиняя таким «угрозам» необходимость иметь в ВС такие функциональные структуры, как Объединенные силы быстрого реагирования, Основные силы обороны и Стратегический резерв? Тем более при переводе собственно качественных признаков в количественные характеристики этих функциональных структур. Тем более, что такая структура описана еще в старой Государственной программе реформирования и развития ВС Украины (на период до 2005 г.).

Особое внимание обращает на себя угроза в виде «наращивания другими государствами вблизи границы Украины группировок войск и вооружений, которые приводят к нарушению сложившегося СС».

При безотносительной собственной военной мощи, вернее подчиненной на длительном периоде своего реформирования задачам бывшего СССР, а затем чисто стохастической ее потери, такая угроза выглядит не иначе, как безответственной терминологической манипуляцией. Неужели хоть кто-то в военном ведомстве может себе представить «сложившееся СС» адекватным реальной военной угрозе хоть на какой-нибудь период строительства ВС? Тогда о каком СС идет речь? О сложившемся в какой период? Не в тот ли длительный период, когда излишки вооружений армии, определяющие это соотношение, выражались кратно необходимости, и в том числе западными экспертами оценивались как «огромные»? Не в тот ли период, когда обвинение Украины в милитаризме звучало чуть ли не из уст официальных государственных лиц?

А может «сложившееся СС» относится уже к новому периоду реформы и запоздалого признания военным руководством этих излишков. Которые, кстати, в свое время стоили огромных денег, а теперь, по истечении ресурса предлагается отдавать другим странам безвозмездно. Но и тогда это соотношение складывается стихийно.

Еще более неубедительно выглядят внутренние угрозы военной безопасности. Если противоправная деятельность сепаратистских и других организаций еще хоть как-то можно отнести к угрозам, то все последующие, названные в Доктрине угрозы, - полный нонсенс. Цитирую:

– опасное снижение уровня обеспечения военной и специальной техникой ВС Украины и других воинских формирований, или

– неспешное реформирование военной организации государства и ОПК, или

– накопление в ВС Украины излишнего количества ВВТ (особенно эта).

Ведь все эти факторы находятся в компетенции государственного и военного управления. И вольно или невольно разработчики Доктрины ставят таким образом в разряд угроз национальной безопасности … ту самую систему государственного и военного управления. Впрочем, в недипломатических оценках зарубежных экспертов такое суждение уже давно не является откровением. В бытовой аналогии - хорошая хозяйка не объявляет всем о мусоре в собственной квартире и санитарной угрозе, она его просто убирает.

2. Научная база реформы в украинском контексте. Основным показателем дееспособности СГУ оборонной сферой может служить обоснованность адекватной угрозе структуры сил защиты и их организация. Не требует, очевидно, особых подтверждений то, что целенаправленность и эффективность системы действий для организации обороны зависит от степени конкретизации потребной структуры сил, то есть спектра параметров и характеристик, которым должен удовлетворять объект управления, и который приданная система управления должна обеспечивать. Эти параметры должны быть не только вещественно определены, но и вполне точны, в том числе для обоснования их ресурсного обеспечения. Обоснования, исключающего не только абсурдность структуры оборонного бюджета (это когда 90% его идет на содержание личного состава), но и его нерациональность. Со всем тем они должны давать основание для предметного управления по всей вертикали государственной системы и соответствующего контроля.

В системе оборонного планирования, как было отмечено выше, этап перевода первого уровня управления во второй, то есть угрозы в конкретные параметры системы обороны, базой которых является структура основных вооружений, можно считать наиболее ответственным и сложным, в наибольшей степени требующим научного обоснования. И в проблемах украинской оборонной реформы, по нашему глубокому убеждению, он занимает ключевую позицию.

Более того, неопределенность с потребной структурой вооружений национальной армии была и осталась одним из сдерживающих факторов оборонной реформы. Постоянным индикатором такой неопределенности, а в силу вышеупомянутого - постоянным элементом дискредитации реформы служила различная трактовка руководителями оборонного ведомства излишков вооружений (предполагаемых к сокращению).

Преемственность старых ошибок уже на «новом коренном этапе реформирования армии» наглядно демонстрирует существенное разногласие декларируемой первыми лицами Министерства обороны как бы «отвечающей реальным угрозам и вызовам» структуры вооружений .

Так, на международной конференции «Оборонная политика Украины: реалии и перспективы» в сентябре 2003 г. начальник Генерального штаба ВС Украины заявлял, что в результате реформы (к концу 2005 г.) из их состава будет выведено: 500 танков, 600 боевых бронированных машин, 250 артиллерийских систем калибра более 100 мм, 110 боевых самолетов. Несколько месяцев спустя в главном научном издании Министерства обороны (журнал «Наука и оборона», №4, 2003 г.) им же обозначены принципиально другие показатели: 1000 танков, 1100 боевых бронированных машин, 900 артиллерийских систем и 100 боевых самолетов. В то же время мнение Министра обороны по этому вопросу опять же было кардинально иное: 2000 танков, 2000 артиллерийских систем, 400 боевых самолетов (газета «День» от 27.11.2003 г.). А в Стратегическом оборонном бюллетене даны уже совсем другие цифры. Как будто и Министр тут ни при чем.

То есть можно говорить уже не о качестве и эффективности управления, а о наличии такового или опасности такого управления.

Или взять другой аспект.

В результате «коренного реформирования армии», инициированного Президентом, к 2006 г. численность ВС Украины будет сокращена до 200 тыс., то есть почти вдвое. В то же время в намеченных Генеральным штабом планах, объявленных на международной конференции, те же 500 танков составляют только около 13% их существующего состава, как и 13% составляют 600 боевых бронированных машин от их общего парка, и 20 ЗРК войск ПВО, и 80 ЗРК Сухопутных войск, и 110 боевых самолетов (настораживающее однообразие), а 250 артиллерийских установок и того меньше. При существенном несоответствии кардинального сокращения военнослужащих минимальным объемам сокращения основных вооружений новая численность ВС Украины вряд ли будет отвечать «новой» структуре боевых средств. А вопрос излишков вооружений станет только острее.

По Стратегическому оборонному бюллетеню это разногласие еще более весомое, а минимальные объемы сокращения вооружений находятся в старых рамках облика ВС и, в принципе, соответствуют объемам сокращений, определяемым старой Государственной программой реформирования и развития ВС Украины на период до 2005 г. И это при признании излишков вооружений даже угрозой военной безопасности.

Объяснением всяческого уклонения оборонного ведомства от принципиального решения задачи научного обоснования базовой компоненты боевой мощи ВС, то есть структуры основных вооружений, отвечающей принципу оборонной достаточности, несмотря на Указы Президента с отдельным акцентом на необходимость ее решения, на соответствующие декларации военного руководства и даже открытие такой необходимости некоторыми его представителями, несмотря на наличие соответствующих разработок (опубликованных в том числе в центральных научных изданиях Министерства обороны), по крайней мере до начала нового этапа реформы, могло служить принципиальное расхождение с результатами научного обоснования имеющейся чрезмерной структуры вооружений. А за нее военное руководство, несмотря ни на что, держалось мертвой хваткой. И даже именовало ее оптимальной. Очевидно подразумевая под критерием оборонной достаточности что-то сугубо «профессиональное».

Заниматься этой проблемой на новом этапе опять же хлопотно, да и надо принять на себя ответственность. Можно отметить, что Днепропетровский филиал НИСИ, разработавший методологию решения этой задачи оптимизации, обращался с предложением ее использования в различные инстанции, в том числе к начальнику Генерального штаба Затынайко и к Министру обороны Марчуку. Реакцией была элементарная отписка - мол, мы сами с усами. И в СМИ Министр бодро декларировал научную базу новой реформы.

И, наверное, небезосновательно новый-старый Министр обороны заявлял, что параметры Стратегического оборонного бюллетеня «абсолютно не просчитаны», а К.Донелли «со стороны» отмечает в управлении оборонной политикой «устойчивую тенденцию отделения научных исследований от практических дел... и сведения решения проблем до их определения».

И в качестве постскриптума к данному контексту… Неудовлетворительная оценка деятельности Министерства обороны вне его руководства и его бывшего руководителя, а если смотреть шире - и не только их, вовсе не означает в представлениях последнего экс-министра обороны возможность исправления этой оценки. В одном из своих интервью на эту тему он наивно вопрошает о потребной численности ВС: «сто тысяч или десять тысяч… Да кто об этом вообще может сказать?».

Как говорится, комментарии излишни. Но, с одной стороны, какие тогда могут быть претензии к предшественнику? А, с другой - подобная откровенность могла бы заслуживать уважения, если бы не граничила с наивностью.

3. Призраки государственного управления и демократического гражданского контроля. В системе взаимоотношений Украины с НАТО особое место, по крайней мере со стороны Альянса, отводится демократическому гражданскому контролю (ДКГ). И безусловно, те многочисленные и слабопрерывающиеся даже на новом этапе реформирования сектора безопасности проблемы не имели бы той остроты при действенном вмешательстве в процессы этой институции. Или хотя бы действенного ГК вообще. В том числе потому, что собственно ДГК над военной сферой подразумевает в первую очередь контроль СГУ.

Значительный опыт западной демократии и анализ опыта реформирования оборонной сферы в новых демократических государствах позволил ведущим экспертам НАТО сформулировать комплекс условий, которые делают бесполезными любые теоретические разработки структуры ДГК: «если в штате министерства обороны не найдется квалифицированных гражданских экспертов, способных на равных разговаривать с военными; если в Парламенте не будет надлежащего понимания обоснованных потребностей армии, а гражданское правительство не может определить количества танков, необходимых для защиты государства; если не найдется способов держать избирателей в курсе дел в сфере обороны, и помогать им разбираться в них… и, главное, - если отсутствует четкая организация СГУ оборонной сферой» [Донеллі К. Перетворення у галузі оборони у нових демократичних державах // Наука і оборона. - 1997. - №1-2]. Эти условия, которые вообще-то относятся к разряду необходимого, при трезвой оценке являют собой острые проблемы для Украины. И благодушное к ним отношение или подмена понятий вряд ли способствуют их решению. К чему, например, можно отнести декларируемые Украиной соответствующие достижения по Целевому плану 2004 г., в виде проведения международной конференции и дня правительства в Парламенте.

Таким образом главное: ДГК может иметь место и быть сколь-нибуть эффективным только при наличии в системе государственной службы всей атрибутики категорий управления, структурное оформление которой четко обозначает функции полномочий, ответственности и контроля всех звеньев. Где ошибка прохождения сигнала управления или потеря оного может быть выявлена не только по конечному результату, то есть отклонению параметров объекта управления, но и по всему контуру управления, и определять предмет контроля не только со стороны государственных органов, но и общественности.

В общей функциональной схеме системы управления или организации первичным является орган управления и его задающее воздействие в виде того самого спектра параметров и характеристик, которым должен удовлетворять объект управления, и который приданная система управления должна обеспечивать.

Вполне естественно, отсутствие этого принципиального элемента структуры не позволяет говорить о какой-либо ее завершенности, а тем более работоспособности или эффективности. Но это реалии Украины, где система государственного политического управления обороной государства не определена даже нормативно. А орган управления… в ней отсутствует. В большей степени этим задачам отвечает СНБО. Однако ни по своему составу, ни по характеру функционирования он не предназначен для централизованного управления сектором обороны. Практически центральный конституционный орган координации и контроля деятельности силовых структур со стороны Президента Украины делегировал собственные функции наработки ключевых документов военной и военно-технической политики государства, военному же ведомству. Это, собственно, мнение ученого экс-министра обороны.

«Надлежащее понимание Парламентом обоснованных потребностей армии и способность определения гражданским правительством количества танков, необходимых для защиты государства» очевидно опираются на категорию компетентности. Ибо только глубинное понимание контролируемых вопросов обеспечивает их содержательный анализ, возможность управления и контроля.

Та же неформальная реализация конституционных полномочий Верховной Рады, например в части определения функций ВС или их численности, подразумевает надлежащее понимание их ресурсного обеспечения и выражение этого понимания в виде бюджетных ассигнований. Причем не только текущих, но и долгосрочных потребностей армии. Не только военного бюджета в целом, но и наиболее важных его составляющих. Тогда каждое финансовое воздействие и по направленности, и по объему, в том числе корректирующее нежелательные отклонения, будет преследовать адекватный отклик объекта управления. А несоответствие реакции будет давать основание для «предметного и детального» контроля.

Однако требование компетентности во всех этих вопросах применительно к Верховной Раде, несет в себе принципиальное противоречие. Уже в силу специфики организации этого государственного органа (периодичность смены, стохастичность кадрового состава) оно трудновыполнимо. Даже с учетом имеющихся в Парламенте соответствующих служб обеспечения. Кстати, в отличие от ряда других, Парламентский комитет Верховной Рады по вопросам национальной безопасности и обороны не имеет при себе научно-экспертного и общественного совета. Поэтому практически необходимый «предметный и детальный» парламентский контроль над ВС выливается только в поверхностный анализ вопросов и, следовательно, в такого же уровня контроль их содержания и решения. Показательными примерами того могут служить и законодательно утверждение некорректного обоснования численности ВС, а на новом этапе реформы - сужение сектора «вмешательства» до социальных вопросов и собственно процесса утверждения новой численности армии.

Отмеченное противоречие тем более обостряется, чем более ответственные и наукоемкие вопросы оборонной политики подлежат решению и контролю.

Те же противоречия характерны и для Кабинета министров. При смене правительства, как правило, происходит и смена высокопоставленных государственных чиновников, что серьезно затрудняет возможность накопления в этом аппарате специальных знаний и преемственность управленческих решений.

Таким образом, ни Парламент, ни Правительство не владеют вопросами оборонной политики. Ни Парламент, ни Правительство не могут определить «сколько танков необходимо для защиты государства». А разработчиками концептуальных вопросов строительства ВС, и советчиками лиц, принимающих решения в рассматриваемой области, выступают, как правило, военные (что, по мнению К.Донелли, недопустимо ни для одной из стран НАТО). В итоге армия, а не Правительство и Парламент, контролирует оборонную политику государства. Качество такого управления достаточно показательно характеризуют и уровень разработки концептуальных вопросов оборонного строительства и их законодательное оформление, а последствия - состояние армии.

О глубинных и лежащих на поверхности проблемах оборонной сферы и ВС в частности, можно говорить, да и говорится долго. Вывод один: правительство только делает вид, что управляет, а армия слушает, да ест оборонный бюджет, иногда нарушая равновесие скандальными ситуациями.


Copyright © 2005 by DB NISS