Доповідь на круглому столі"Пріоритетні напрями розвитку євроатлантичної інтеграції України: загальнодержавний та регіональний аспекти",9 лютого 2005 року, Дніпропетровськ

Проблеми формування державної політики євроатлантичної інтеграції України

Олексій Їжак

Протягом 2004 року Національний центр євроатлантичної інтеграції України, Національний інститут стратегічних досліджень, Національна академія державного управління при Президентові України, а також низка неурядових організацій проводили науково-дослідну роботу на тему “Удосконалення системи державного управління і регулювання процесів євроатлантичної інтеграції України”. Результатом цієї роботи стала підготовка проектів Концепції та Стратегії євроатлантичної інтеграції Україні, а також проекту Закону України "Про основні засади державної політики євроатлантичної інтеграції України".

Виконання зазначеної роботи показало, що існує низка складних проблем, без вирішення яких формування ефективної державної політики євроатлантичної інтеграції України неможливе. Серед них на особливу увагу заслуговують такі:

  • розбудова національного консенсусу щодо євроатлантичної інтеграції;
  • створення державної управлінської вертикалі євроатлантичної інтеграції;
  • розв'язання кадрових питань.

Перше з цих питань має як політичний, так і суто юридичний вимір. Відносини України з НАТО підійшли до межі, коли інтеграційні процеси не можуть розвиватися без визначеності щодо їх остаточної мети та темпів. В термінологічному сенсі мова йде про те, чи є євроатлантична інтеграція України та членство України у НАТО одним й тим самим? І якщо так, як швидко це має статись? В українському суспільстві та політикумі термін "євроатлантична інтеграція" сприймається загалом позитивно, або, принаймні, нейтрально. Однак, с приводу членства існують протилежні погляди.

Проведення державної політики євроатлантичної інтеграції України передбачає втілення сукупності правових та організаційних заходів державного управління у цій сфері, що неможливо без визначення їх остаточної мети. Принцип, який закладено у згадані документи, полягає у тому, що державна політика євроатлантичної інтеграції повинна відбуватись у два етапи. Перший пов'язаний з досягненням Україною сукупної відповідності критеріям членства в НАТО, другий - з виконанням специфічної політико-правової процедури вступу до НАТО. При цьому одним з пріоритетів першого етапу має стати розбудова національного консенсусу стосовно перспективи приєднання України до Альянсу, оскільки без цього наступні кроки неможливі.

Принцип двоетапності зменшує проблеми формування державної політики євроатлантичної інтеграції України, однак не усуває їх повністю. Справа в тому, що перший етап може стати і останнім, якщо не поквапитись з його реалізацією. Україна не може вступити до НАТО коли їй заманеться, просто розпочавши відповідні процедури. НАТО має власну внутрішню логіку і традиції щодо розширення. За цією логікою політичні рішення про запрошення приймаються на п'ятирічних саммітах. Перше після закінчення "холодної війни" запрошення нових членів мало місце у 1997 році, друге - у 2002, третє очікується у 2007. Після цього більше року триватимуть юридичні процедури, які мають завершитись до чергового ювілейного самміту 2009 року, на якому відзначатиметься 60 років утворення НАТО.

Якщо у 2007 році розпочнеться черговий раунд розширення (серед кандидатів на який Албанія, Македонія та Хорватія, причому, позиції Хорватії, з якою ЄС починає переговори про вступ, у цьому питанні дуже міцні), а Україну запрошено не буде, то наступної можливості треба буде чекати до 2012 року. Зрозуміло, є різниця - запрошення у 2007 році і запрошення у 2012. 2007 рік - це, фактично, вже завтра, натомість, 2012 за сучасних бурхливих процесів у світі - це, можливо, ніколи. Тобто визначатись щодо остаточної мети та темпів євроатлантичної інтеграції України треба вже сьогодні.

Таким чином, основна політична проблема у відносинах України з НАТО стосується намірів самої України. Щоб отримати запрошення у 2007 році, необхідно встигнути успішно пройти принаймні один річний цикл підготовки у рамках Плану дій заради членства (ПДЧ), а для цього НАТО має розглянути заявку України на членство, якої, станом на початок 2005 року, не існує. НАТО не може розпочати ніяких процедур, доки Президент України, який згідно з Конституцією представляє державу в міжнародних відносинах, у письмовій формі не звернеться до керівних органів НАТО з офіційним проханням розглянути питання приєднання України до Альянсу.

Можливо, для НАТО це зайвий клопіт, однак будь-яка офіційна заявка буде розглянута. З 18 офіційних звернень щодо членства, які НАТО отримала за свою історію, на сьогодні вдоволено 14, ще три перебувають у стані розгляду з перспективою позитивного рішення. В результаті, з 1952 по 2004 рік НАТО розширилась з 12 до 26 членів. Негативна відповідь була тільки на одну заявку - з боку СРСР. Навряд чи цей єдиний приклад мав би зупиняти Україну.

Якими б не були думки у середині НАТО щодо перспектив членства України, увага, яка їй приділяється і значення, яке надається розвитку відносин з нею, незаперечні. Президент України - єдиний серед лідерів країн - не членів Альянсу, кого було запрошено на позачерговий самміт НАТО 22 лютого 2005 року, присвячений вирішенню найважливіших питань трансатлантичних відносин. При цьому Україна, на відміну від Албанії, Македонії та Хорватії не є офіційним кандидатом на вступ.

Очевидно, що якщо Україна подасть заявку, вона має великі шанси стати офіційним кандидатом у НАТО з перспективою отримати політичне запрошення у 2007 році. Однак, це неможливо без національного консенсусу. Теоретично, Президент України має необхідні повноваження, щоб форсовано подати письмову заявку, керуючись Статтею 106 (3) Конституції (щодо зовнішньополітичних повноважень Президента) та Статтею 8 Закону України "Про основи національної безпеки України" (у якій йдеться про набуття членства у НАТО). Однак на практиці, при загальновідомому, зокрема у НАТО, розколі українського суспільства та політичної еліти з цього питання, такий крок не мав би одностайної підтримки всередині країни і не справив би негайного ефекту на НАТО. Альянс все одно очікував би підтвердження, що така заявка відбиває позицію народу України, а не тільки виконавчої влади.

За досвідом інших країн, на етапі подачі заявки щодо членства в НАТО референдум не обов'язковий. Однак обов'язковою є узгодженість позиції різних гілок влади і їх готовність проводити таку внутрішню політику, яка б готувала країну до членства. Згідно статті 85(5) Конституції України до повноважень Верховної Ради належить визначення засад зовнішньої політики. Останній раз відповідна постанова з таким визначенням приймалась у 1993 році. Той документ міг трактуватись, як такий, що допускає членство у НАТО, однак він безповоротно застарів.

Прийняття Верховною Радою нового документу, який визначав би основні засади зовнішньої політики, є наріжним каменем розбудови національного консенсусу щодо базових зовнішньополітичних питань, зокрема, стосовно членства у НАТО, і стало б опорою для дій Президента.

Розгляд у Верховній Раді принципового питання про членство у НАТО необхідний і для вирішення основної юридичної проблеми на цьому шляху. Йдеться про внесення конституційних змін стосовно процедур розгортання та використання Збройних Сил України і розміщення іноземних сил та міжнародних штабів на території України. Насамперед, це стосується статті 17 Конституції України. Без цих змін членство у НАТО неможливе. Звичайно, такі зміни могли б бути прийняті постфактум - в рамках процесу ратифікації Україною Північноатлантичного договору, якщо до цього дійде. Однак без попередніх консультацій і впевненості, що це врешті-решт буде зроблено, подавати заявку про вступ і розпочинати необхідні процедури не має сенсу.

Друга основна проблема формування державної політики євроатлантичної інтеграції України стосується власно державного управління. Існуюча державна система у цій сфері - еклектична, яка створювалась, часто-густо, стихійно і безсистемно під впливом політичної кон'юнктури. В Україні номінально діють Державна рада з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України, Національні координатори зі співробітництва з НАТО. Перший заступник Прем'єр-міністра у старому уряді виконував функції Уповноваженого України з питань європейської і євроатлантичної інтеграції. Їх зусилля, якщо такі мали місце, були помітні тільки в окремих сферах, перш за все, у військовому співробітництві.

Між тим, процес євроатлантичної інтеграції, починаючи з першого кроку - розбудови національного консенсусу, - вимагає централізованих і скоординованих на загальнонаціональному та регіональному рівнях зусиль.

Державна політика у сфері євроатлантичної інтеграції повинна мати свою визначальну, керівну і виконавчу складові. За поглядами фахівців Національної академії державного управління, які приймали участь у згаданій науково-дослідній роботі, функції у цій сфері мають бути розподілені так: визначальною складовою є Верховна Рада (зокрема, Комітети з питань європейської інтеграції та безпеки і оборони), керівною - Рада національної безпеки й оборони (РНБО) на чолі з Президентом, виконавчою - Уряд (система органів державної виконавчої влади). До виконавчої ланки повинні відноситись також органи місцевого самоврядування в межах специфіки їх повноважень. Громадські організації на засадах добровільної участі мають долучаються до вказаної політики у законодавчо визначений спосіб.

У рамках Секретаріату Кабінету Міністрів пропонується створити Управління євроатлантичної інтеграції. Додатково на відомчому рівні можуть створюватися відомчі робочі групи (ВРГ), які підпорядковуватимуться керівникам цих відомств. У разі необхідності Урядом можуть утворюватися міжвідомчі робочі групи (МРГ), які, проте, не можуть підміняти діяльності вищезазначеного Управління.

Діяльність і повноваження існуючих державних спеціальних органів має бути приведена у відповідність з новими умовами функціонування.

Загалом, йдеться про утворення загальнодержавної управлінської вертикалі у сфері євроатлантичної інтеграції. Її загальні контури тільки починають обговорюватись.

Фінансування заходів у рамках євроатлантичної інтеграції України повинно здійснюватись за рахунок бюджету з широким залученням небюджетних коштів та програм допомоги Україні з боку міжнародних організацій.

Кадрові проблеми, пов'язані з євроатлантичною інтеграцією України, мають кілька вимірів. Перш за все, ті, хто працюватимуть у цій сфері повинні лояльно відноситись до самої ідеї євроатлантичної інтеграції. Не має сенсу повторювати ситуацію останніх років, коли функції Уповноваженого України з питань європейської і євроатлантичної інтеграції виконувала людина, яка відверто віддавала перевагу протилежному напряму інтеграції.

По-друге, люди, що працюють у сфері євроатлантичної інтеграції України, повинні викликати довіру з боку НАТО. У разі прийняття рішення про вступ, Україна приєднається до єдиного безпекового простору, де діють узгоджені правила, у тому числі, кадрові. Це означає, що перед тим, як допустити представників України до спільних цивільних та військових структур, які діють у рамках НАТО, а її керівників до спільних політичних інститутів, де приймаються рішення стосовно спільної безпеки і оборони, Альянс вимагатиме тієї чи іншої форми люстрації кадрів в Україні. Цей шлях пройшли всі східноєвропейські країни, що приєднались до НАТО. Метою таких заходів у вузькому процедурному аспекті набуття членства було виключення попадання до спільних структур Альянсу людей, залежних від третіх країн, тобто країн, які не є членами НАТО. Зрозуміло, що перспектива проходження через таке соціальне випробування буде не останнім фактором, який відбиватиметься на розбудові національного консенсусу щодо членства в Альянсі.

Наведені проблеми є основними. Без їх вирішення, принаймні, концептуального, формування ефективної державної політики євроатлантичної інтеграції України неможливе. Звичайно, вони не охоплюють всього кола питань, які існують у цій сфері, як і не заперечують тих досягнень, які вже є.


Copyright © 2005 by DB NISS