Доповідь на круглому столі
„Європейська та євроатлантична інтеграція України: проблеми військово-технічної кооперації” Київ, 25 березня 2004 року

Олексій Їжак, Дніпропетровський філіал НІСД

МЕХАНІЗМИ ЗАЛУЧЕННЯ УКРАЇНИ ДО ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ОБОРОННО-ПРОМИСЛОВОЇ ІНТЕГРАЦІЇ

Говорячи про механізми залучення України до європейської оборонно-промислової інтеграції, необхідно розрізняти два аспекти цього процесу. По-перше, оборонно-промислову інтеграцію можна використовувати як засіб наближення членства України у НАТО та ЄС. По друге, до цього процесу можна ставитись як до імперативу, який випливає з політичного рішення про членство в цих організаціях.

Співіснування зазначених аспектів оборонно-промислової інтеграції випливає з того, що членство України в двох основних європейських інститутах – НАТО та ЄС, – є частиною єдиної зовнішньополітичної стратегії, однак НАТО та ЄС мають різні пріоритети щодо оборонно-промислової інтеграції своїх членів.

Спробуємо показати, що незалежно від кінцевої мети розвитку оборонно-промислової інтеграції України із західними країнами – будь то заради наближення членства у НАТО або заради пристосування до економічної системи ЄС – основними механізми цього процесу будуть такі:

– збільшення інвестиційної складової оборонних витрат України;

– введення у дію в Україні офсетного законодавства;

– залучення України до нових сфер співпраці, таких як ПРО та космічні проекти;

– створення безпечного середовища для оборонно-промислової інтеграції.

Загальновідомо, що інтереси провідних оборонних компаній західних країн, особливо США, відіграли важливу роль у просуванні ідеї розширення НАТО. Ці інтереси мають організаційне оформлення у вигляді надзвичайно впливової неурядової структури – Комітету США по НАТО.

Основним "маркетинговим" документом, яким користувався Комітет США по НАТО при вивченні нових ринків, був Договір про звичайні збройні сили у Європі. Квоти, встановлені цим документом і відповідними протоколами до нього, є, по суті, максимальною оцінкою місткості ринку окремих країн по основних категоріях військової продукції.

Якщо прийняти зазначений підхід і скористатись середніми цінами на типові зразки озброєнь, об’єм нових ринків для західних озброєнь у країнах першої „хвилі” можна оцінити цифрою в $63 млрд, для країн другої – $58 млрд, для України – $75 млрд[1], тобто Україна сама по собі може становити „хвилю” розширення НАТО. Отримані цифри не мають безпосереднього економічного навантаження і не означають доходів конкретних виробників озброєнь. Однак наведені оцінки дозволяють зробити висновок, що якщо фактор нових ринків озброєнь мав значення при прийнятті рішень щодо двох попередніх „хвиль” розширення, він впливатиме також на процес приєднання до НАТО України.

Реальні обсяги додаткових грошей на східноєвропейському ринку озброєнь є значно меншими верхніх оцінок. Згідно схваленим НАТО планам технічного переоснащення Польщі, Чехії та Угорщини вони загалом витрачатимуть на озброєння і військову техніку близько $700 млн щорічно[2]. Очікується, що цифра для семи країн другої „хвилі” буде близькою.

Важливо, що необхідні для членства в НАТО додаткові витрати на оборонну продукцію становлять комерційний інтерес не тільки для західних виробників озброєнь. При міжнародних постачаннях кінцевої військової продукції загальноприйнятою є практика так званих офсетних (компенсаційних) заходів. Продавці зброї, які отримують зовнішні оборонні замовлення, як правило, мають інвестувати в економіку країн-замовників. Так, законодавство Польщі передбачає, що кожне оборонне замовлення іноземному виробнику сумою більше €5 млн має супроводжуватись зворотними інвестиціями, еквівалентними об’єму замовлення, причому, половина цих коштів має йти безпосередньо до польського оборонного сектору. Законодавство Чехії вимагає компенсаційних заходів на рівні 150 % від суми контракту. Аналогічні норми діють в інших європейських країнах.

Таким чином, закупівля західних озброєнь може використовуватись одночасно як механізм наближення членства у НАТО, так і як механізм примусового зовнішнього інвестування. Кошти для цього можуть бути отримані з двох джерел: перше – зовнішні кредити; друге – інвестиційна складова оборонних витрат України.

Контракт на поставку до Польщі 48 винищувачів F-16 американського виробництва став однією з головних подій останнього десятиріччя на європейському ринку озброєнь. Згідно угоди, Польща отримає пільговий кредит від США у розмірі контракту — $3,5 млрд (практика, від якої Сполучні Штати майже повністю відмовились після закінчення „холодної війни”)[3]. Крім того, компанія постачальник (Lockheed Martin) має забезпечити офсетний пакет, який оцінюється у $12,55 млрд. З урахуванням офсетних множників, фактичний об’єм інвестицій складатиме $7,75 млрд, з яких 67 % складатиме закупка американськими компаніями польських товарів та послуг; 19,6 % – інвестиції; 13,4 % – трансфер технологій [4].

Фінансові потоки, пов’язані з цим контрактом, проходять поза межами узгоджених з НАТО об’ємів оборонних витрат Польщі, які мають становити 1,95 % ВВП. Інвестиційна складова оборонних витрат Польщі на сьогодні становить 14,6 %. Основну частину цих коштів планується витрачати на внутрішньому ринку. Протягом 2003-2008 років польська оборонна промисловість повинна отримати близько $900 млн бюджетних коштів[5].

Польський контракт Lockheed Martin є унікальним за своєю реалізацією – покупка оборонної продукції за пільговий зовнішній кредит поза межами оборонного бюджету. Хоча він є природнім з огляду на рушійні сили першої „хвилі” розширення, і його відтворення є принципово можливим для повторного тендеру на авіаційну техніку у Чехії, для другої „хвилі”, так само, як для України, повторення такої схеми є малоймовірною.

Під час прийняття НАТО рішень щодо другої „хвилі” розширення баланс політичних, військових та оборонно-промислових інтересів змінився. Військові інтереси стали важливішими за оборонно-промислові й наблизились за своїм значенням до політичних. Така зміна пріоритетів знайшла відображення у переоцінці параметрів військової модернізації. Якщо протягом першої „хвилі” мова йшла про закупівлю озброєнь, то для другої вирішальними стали питання створення військових підрозділів, здатних виконувати нові місії НАТО, та модернізації військової інфраструктури, необхідної для підтримки колективних дій.

За таких умов питання придбання країнами-кандидатами нових бойових літаків втратило значну долю своєї рушійної сили для прийняття Альянсом рішень про запрошення. Так, при розробці країнами другої „хвилі” програм військових реформ найбільшої критики з боку НАТО зазнали наміри Словаччини придбати 18 нових багатоцільових винищувачів західного виробництва (Словаччина була єдиною з семи країн, яка планувала таку значну закупівлю). Цей крок, за поглядами фахівців Альянсу, відволікав би ресурси від більш пріоритетних сфер і розвивав би вид сил, в якому союзники вже зараз не мають дефіциту. У результаті критики з боку НАТО було прийняте рішення продовжити термін експлуатації модернізованих літаків радянського виробництва[6].

Таким чином, підвищення інвестиційної складової оборонних витрат є для України основним механізмом залучення промислових лобі західних країн заради наближення членства у НАТО. Використання цього механізму вимагає прийняття ефективного офсетного законодавства. Одночасно, підвищення інвестиційної складової оборонних витрат України у сучасних умовах створює ще один, можливо навіть більший фактор впливу на процес наближення до членства у НАТО, – через розвиток військової інфраструктури України, яка становить все більший інтерес для інтегрованих військових структур Альянсу.

ЄС на відміну від НАТО не приділяє значної уваги питанням воєнної економіки при прийнятті рішень про розширення. Однак це вірно тільки на сьогодні. До того часу, коли членство України в Європейському союзі стане на порядок денний, не виключено, що формування спільного європейського ринку оборонної продукції (EDEM – European Defence Equipment Market) вийде на завершальну стадію.

Створення спільного оборонного ринку (хоча й необов’язкового для всіх членів), діяльність якого координувалась би єдиним Європейським агентством озброєнь, передбачене проектом Конституційного договору ЄС. Причому, на двох останніх саммітах ЄС були прийняті рішення просувати цей процес незалежно від долі самого Конституційного договору.

На сьогодні вже діють базові механізми, на основі яких будуть створюватись європейський ринок оборонної продукції та його координуючі структури. Головними з них є Рамкова угода щодо реструктуризації європейської оборонної промисловості та Організація із кооперації в галузі озброєнь (за французькою абревіатурою OCCAR).

Підписана у 2000 році Рамкова угода – це юридично зобов’язуючий міжнародний договір, який поєднав найбільші європейські країни – виробники оборонної продукції, а саме, Велику Британію, Іспанію, Італію, Німеччину, Францію і Швецію. Хоча Рамкова угода і не є механізмом Європейського Союзу, саме її появу можна вважати найбільш далекосяжним планом створення спільного європейського ринку озброєнь через забезпечення безпеки поставок, розробку міждержавних експортних процедур, взаємну охорону таємної інформації, узгоджені військові дослідження і гармонізацію військових потреб. Угода, втім, має рамковий характер, тобто реальний прогрес залежатиме від конкретної реалізації процедур і механізмів по кожному проголошеному напрямку. Цей процес зараз триває.

Найбільш впливовою і універсальною організацією з координації і управління міждержавних програм озброєнь і військової техніки в Європі можна вважати OCCAR. Вона була заснована в 1995 році на основі франко-німецьких ініціатив. Згодом до них приєднались Велика Британія та Італія. Нещодавно членом OCCAR стала також Бельгія. Переговори з Іспанією тривають. Деякі інші країни, у першу чергу, Швеція та Нідерланди, також виявляють інтерес до участі в цій організації. Хоча принципи діяльності OCCAR мають зрозумілі преференції для членів, існують механізми співпраці з іншими країнам. На сьогодні до компетенції OCCAR віднесено виконання 14 спільних європейських проектів (більше половини всіх існуючих). Серед них — космічні системи, літаки (у тому числі новий транспортний літак A400M), кораблі, зенітні комплекси та системи для армії[7]. Планується, що OCCAR стане інтегральною частиною майбутнього Європейського агентства озброєнь.

У контексті поглиблення співпраці з ЄС, на відміну від НАТО, варто говорити не стільки про збільшення торгівлі зброєю із західними країнами, скільки про розширення внутрішнього українського ринку оборонної продукції. Процес розширення ЄС – це, передусім, процес об’єднання ринків. Чим більший внутрішній ринок має певна країна, тим більший інтерес ця країна становить для ЄС. Якщо спільний європейський ринок оборонної продукції стане інтегральною частиною ЄС, це правило розповсюдиться й на сферу оборонної продукції.

Оборонно-промислова співпраця у рамках ЄС має в своїй основі принцип, який можна визначити як „справедливий обіг” (juste retour). Його сенс полягає у тому, що доля замовлень, яку отримують оборонні підприємства певної країни у спільних проектах мають дорівнювати долі закупівель спільної оборонної продукції урядом цієї країни.

Згідно принципу juste retour, інтеграція не можлива за умови, коли країни поділяються на постачальників і покупців озброєнь, і, таким чином, платники податків однієї країни фінансують створення робочих місць іншої, не отримуючи за це зворотних інвестицій. У такому разі можна говорити тільки про разові постачання на офсетних умовах.

Дотримання принципу juste retour по сукупності спільних програм і по роках життєвого циклу озброєнь становить основу діяльності OCCAR та інших координуючих європейських структур у галузі озброєнь. Цей же принцип регулює допуск на європейський оборонний ринок зовнішніх постачальників і часто сприймається ними як невиправданий європейський протекціонізм (хоча останній теж має місце).

Зрозуміло, що якщо Україна не витрачає необхідних коштів на оборонну продукцію власних підприємств, не можна розраховувати, що це будуть робити інші європейські країни навіть якщо Україна стане членом ЄС і НАТО.

Базовим механізмом розширення внутрішнього ринку оборонної продукції України є збільшення інвестиційної долі оборонних витрат. Середній показник для Європи складає близько 20 %. В Україні ж він не перевищує кількох відсотків.

Важливо, що необхідна, перш за все, саме реструктуризація, а не збільшення оборонних витрат. НАТО вважає прийнятним для України (так само як і для Польщі) рівень оборонних витрат у 1,95 % ВВП. Реальні оборонні витрати України наближаються до цього показника. Якщо з цієї суми на оборонні інвестиції буде витрачатись 20 %, це становитиме порядку $200 млн на рік, чого за досвідом інших країн може бути достатньо для зміни ставлення до України з боку оборонних лобі як США, так і Європи.

Таким чином, збільшення інвестиційної долі оборонних витрат України з одночасним прийняттям ефективного офсетного законодавства є абсолютно необхідними механізмами залучення України до європейської оборонно-промислової інтеграції як з огляду на членство у НАТО, так і ЄС.

Зазначені механізми є „внутрішніми”, тобто такими, що не передбачають агресивної конкуренції на зовнішніх ринках. В цьому сила цих механізмів: їх можна застосувати самотужки, і при цьому вони самі по собі здатні створити нову зовнішньополітичну ситуацію навколо України. Але у цьому їхня слабкість, оскільки зовнішньоекономічна пасивність обмежує оборонну промисловість власними бюджетними коштами.

У можливість значних постачань кінцевої продукції українських оборонних підприємств на європейські ринки навіть за умови членства в НАТО та ЄС на сьогодні мало хто вірить. Поводом для песимізму є жорстка структура оснащення європейських армій основними видами озброєнь. Зрозуміло, що шанси змусити певну європейську країну закуповувати українські танки, замість, скажімо, німецьких, є нульовими. Однак Україна має шанси (і не повинна їх втрачати) отримати долю у нових секторах оборонного виробництва, у яких США та європейські країни відчувають дефіцит. Програми ПРО, які розробляються в США та у рамках НАТО, так само як і космічні системи, які розробляє ЄС, створюють для України можливості для участі.

Якщо говорити про США, то навіть політична декларація з боку певної країни щодо приєднання до стратегічної системи ПРО створює сприятливий клімат для співпраці у цій сфері. Відомо, що США зацікавлені у розміщенні інфраструктури ПРО (ліній зв’язку, радіолокаційних станцій та перехоплювачів) в інших країнах, особливо тих, що примикають до Близького Сходу. В обмін на згоду стосовно розміщення елементів інфраструктури можна вимагати залучення підприємств до розробки самої системи. Щодо України, США виявляють інтерес до промислової співпраці у сфері ПРО навіть поза межами інфраструктурних питань.

Розвиток космічних систем стає також одним з пріоритетів ЄС. У цьому ключі особливої уваги заслуговує програма створення системи глобального позиціювання „Галілео”. Початок експлуатації цієї системи планується на 2008 рік, але й досі невирішена низка принципових питань щодо її розвитку, у тому числі відносно міжнародної участі та взаємодії з американською системою глобального позиціювання GPS. Причому, вирішення однієї групи проблем може створити перешкоди для вирішення іншої групи.

Так, з метою залучення фінансових та технічних ресурсів для розбудови системи „Галілео” ЄС запросив до участі у проекті Китай та Росію. З іншого боку, узгодження параметрів співіснування „Галілео” та GPS, що є необхідним для зняття протидії з боку США, може бути пов’язане з обмеженням участі згаданих країн. Виходячи з цього, ЄС при розбудові системи „Галілео” може опинитись перед дефіцитом технічних ресурсів, що може бути використано Україною.

Зазначене ілюструє, що для масштабних досягнень у просуванні оборонної продукції на ринки західних країн необхідні масштабні рішення щодо форм залучення України у нові політично важливі оборонні проекти США та ЄС. У цій справі підходи до постачань оборонної продукції, які існують на ринках Азії, Африки та Латинської Америки є неадекватними.

Оборонно-промислова інтеграція пов’язана із виробництвом продукції, критичної для національної безпеки та оборони країн, що залучені до цього процесу. Тому, оборонно-промислова інтеграція вимагає безпечного середовища. Можливо, перешкод для залучення українських підприємств до виробництва оборонної продукції у рамках НАТО та ЄС вже зараз було б значно менше, якби США та європейські країни мали необхідні гарантії з боку України щодо охорони їхніх авторських прав, технологій та таємниць.

Між Україною та НАТО, а також між Україною та окремими членами НАТО існують угоди, що забезпечують захист інформації, але ці угоди стосуються у першу чергу оперативної діяльності у військовій сфері. Між тим, в НАТО існують базові угоди, які забезпечують взаємодію саме в оборонно-промисловій сфері. Головними серед них є Угода НАТО про взаємну охорону таємниці винаходів, що мають відношення до оборони і для яких було зроблено заявки на патенти (1960 рік) та Угода НАТО щодо передачі технічної інформації для цілей оборони (1970 рік). Ці угоди створюють необхідні рамки співпраці також у рамках ЄС для тих його членів, що є також членами НАТО.

Основним документом, що встановлює механізми безпечного функціонування майбутнього європейського ринку оборонної продукції є Рамкова угода щодо реструктуризації європейської оборонної промисловості. В частині, яка торкається захисту інформації, ця угода є достатньо деталізованою і не вимагатиме додаткових договорів.

Очевидно, що залучення України до європейської оборонно-промислової інтеграції вимагатиме укладення специфічних угод з НАТО та ЄС, які б розповсюджували на Україну, принаймні частково, положення зазначених документів.

Розглянуті механізми не вичерпують усіх можливостей для залучення України до європейської оборонно-промислової інтеграції, однак вони можуть принципово змінити ситуацію у цій сфері і забезпечити сприятливіші умови для вступу України в НАТО та ЄС.

[1] Для розрахунків використано такі вихідні данні по категоріям озброєнь, що обмежуються Угодою з адаптації Договору про звичайні збройні сили в Європі (ратифіковано Законом №1974-III від 21 вересня 2000 року): бойовий танк – Leopard 2A6, вартість $8,0 млн., БТР – M113 вартість $1,0 млн., БМП – Bradley M2, вартість $1,1 млн., БМТВ – AMX-10PC, вартість $0,9 млн, артилерійська одиниця – M109, вартість $1,0 млн., бойовий літак – F16C/D, вартість $26,9 млн., ударний гелікоптер – Apache, вартість $11,1 млн.

[2] А.Васьковский. Некоторые аспекты интеграции Польши, Венгрии и Чехии в НАТО // Зарубежное военное обозрение. – №4. – 2000. – с.10.

[3] Tagliabue J. Poland seals F-16 deal, drawing in more than just jets // The New York Times. – 19 April 2003.

[4] Степанович В. Процессы структурных преобразований польской оборонной промышленности на фоне мировых тенденций в области производства вооружения // Актуальні проблеми економіки. – №1(31). – 2004. – с.48.

[5] Там само, с.46.

[6] David Price. Invited NATO members' progress on military reforms / NATO Parliamentary Assembly, Sub-Committee on Future Security and Defence Capabilities, Draft report 52 DSCFC 03 E. – Brussels. – 17 April 2003. – p.12.

[7] Burkard Schmitt. The European Union and Armaments / Institute for Security Studies. Western European Union. Chaillot Paper 63. – Paris. – August 2003. – P. 24-26.


Copyright © 2004 by DB NISS