Конституція Європейського Союзу: проблеми та перспективи для України
(за досвідом республіки Польща)

Олексій Їжак, доповідь на міжнародній конференції
 ”Досвід країн вишеградської четвірки на шляху до ЄС: можливості для України”, 30-31 жовтня, м. Мукачево

 

Якщо Україна у решті решт набуде членства в ЄС, станеться це швидше за все не за сучасним європейським законодавством, а вже після прийняття Конституції Європейського Союзу. Проект європейської конституції було узгоджено весною цього року, і станом на сьогоднішній день він обговорюється на Міжурядовій конференції ЄС. Основні положення європейської Конституції були головним предметом переговорів на жовтневому самміті ЄС. Остаточної згоди щодо принципових положень європейської конституційної реформи ще не досягнуто.

Однією країн, чия позиція на переговорах привертає особливу увагу є Польща. Її активність й наполегливість у відстоюванні власних інтересів виявилась сюрпризом для багатьох інших членів ЄС. Тим більший інтерес ця ситуація має для України. Вивчення напрямів діалогу Польща - ЄС щодо європейської Конституції може служити відправною точкою для з'ясування інтересів України у цій сфері.

Вимоги Польщі щодо Конституції Європейського Союзу стосуються трьох ключових питань:

  • системи голосування у керуючих органах ЄС;
  • принципів європейської оборони;
  • контролю за спільним митним простором.

Фахівці вважають, що Польща швидше за все програє боротьбу з першого питання, виграє з другого і зведе до нічиєї з третього. Розглянемо вимоги Польщі та їх проекцію на інтереси України.

По першому питанню, Польща вимагає збереження принципу розподілу голосів у керуючих органах ЄС, який було встановлено у договорі Ніцци 2000 року. За цією системою кожна країна має узгоджену “вагу” при голосуванні, яка явно встановлюється у консолідованих договорах. За проектом європейської Конституції кожна країна має таку “вагу”, якою є доля її населення.

У разі Польщі, її “вага” як за договором Ніцци, так і за пропорцією населення після розширення 2004 року становитиме близько 8,5 відсотків. Поте у порівнянні з Німеччиною, Великою Британією, Францією та Італією “вага” Польщі суттєво зменшиться. Якщо за нинішньою системою ці чотири країни мають майже таку ж “вагу” як Польща (біля 9 відсотків), то за новим принципом голосування їхня доля зросте наполовину, а у разі Німеччини - удвічі.

Зрозуміло, що принципи голосування, встановлені у Ніцці, є привабливими для Польщі. Однак, чи було б вигідно для України, щоб вони залишилась і надалі? Розглянемо це питання.

На сьогодні вступ нових країн до ЄС означає їхне приєднання до системи договорів, в центрі якої знаходиться Римський договір 1957 року. З моменту підписання він пройшов вже чотири кардинальних модифікації, три останні - у Маастрихті, Амстердамі та Ніцці. Однак жодна з цих модифікацій не змінила основного принципу згідно з яким, для кожної країни явно встановлюється її “вага” в керівних органах ЄС.

За таких умов, приєднання кожного нового члена вимагає нового узгодження тих статей, які містять явні посилання на членів союзу та їх “вагу” у спільних інститутах. Показовим з цього приводу була підготовка до підписання договору Ніцци, яка власно й полягала у визначенні, кого з претендентів вносити до нового варіанту консолідованих договорів і яку “вагу” вони матимуть. Україна до “ніццької групи” з 12 нових членів не потрапила.

При збереженні старої системи прагнення України вступити до ЄС було б пов'язане із необхідністю починати нове узгодження організаційних і процедурних статей консолідованих договорів з їхньою наступною ратифікацією всіма членами. Це було б можливо тільки у далекій перспективі незалежно від прогресу України на шляху економічних та політичних реформ.

Проект Конституції Європейського Союзу не містить явних посилань на конкретних членів та їхню долю в органах влади. Замість цього просто встановлюється, що “вага” країни при прийнятті рішення кваліфікованою більшістю залежить від її населення. Таким чином, Європейська Конституція дозволяє приєднуватись до Європейського Союзу без необхідності повторного узгодження базових документів. Це, безумовно, суттєво спрощує і скорочує шлях інтеграції України до Європи. Вигідним для України є також сам принцип розподілу голосів за пропорцією населення. Якщо б Україна приєдналась до ЄС найближчим часом, то за цією схемою вона мала б п'яту позицію, поступаючись Німеччині, Великій Британії, Франції та Італії й випереджаючи Польщу та Іспанію.

Проти принципу “зважування” за обсягом населення, що міститься у проекті європейської Конституції, окрім Польщі активно виступає тільки Іспанія. Більшість фахівців сходиться у тому, що їхніх зусиль не вистачить для відстоювання старого принципу голосування. До того ж, проект Конституції має додатковий протокол, який встановлює перехідний період для введення у дію нової системи “зважування” до 2009 року, що може бути прийнятним компромісом для Польщі та Іспанії.

Таким чином, розвиток подій щодо нової системи голосування, втіленої у конституції Європейського Союзу, йде на користь Україні.

Відносно другого питання, яке стосується принципів європейської оборони, позиції Польщі у відстоюванні своїх інтересів значно міцніші. Польща намагається уникнути ситуації, коли б розвиток Європейської політики безпеки та оборони зашкодив НАТО. У цій справі вона має впливових союзників.

Нагадаємо, що у квітні цього року лідери Німеччини, Франції, Бельгії та Люксембургу провели у Брюсселі міні-самміт, присвячений поглибленню європейської оборонної інтеграції. Цей захід було заплановано під час гострого протистояння зазначених країн із США та їхніми партнерами по антиіракскій коаліції. Він мав на меті продемонструвати можливість європейської оборонної інтеграції поза межами американської гегемонії.

Головною пропозицією, з якою лідери чотирьох країн звернулись до решти членів ЄС, стала ідея створення Європейського безпекового та оборонного союзу. Нове утворення бачилось його творцями як незалежний “клон” НАТО, тобто як “організація договору”. Два основні принципи його розбудови полягали, по-перше, у введенні в юридичну систему ЄС у тій чи іншій формі зобов'язуючого положення про спільну безпеку й оборону (це безпосередньо стосується Конституції ЄС), і, по-друге, утворенні незалежного європейського міжнародного штабу стратегічного рівня.

На сьогодні, автономна від НАТО європейська інтеграція відбувається за так званою схемою “Берлін-плюс”. Згідно неї, спільна оборона європейських країн вважається прерогативою НАТО, а операції, відмінні від оборонних, мають організовуватись або на базі ШЕЙПу (головного штабу Альянсу), або на базі національних штабів провідних європейських країн. Причому НАТО володіє так званим “правом першої відмови” (тобто ЄС має розпочинати військову операцію тільки якщо від неї відмовиться НАТО). За цією схемою конкретний штаб повинен обиратись виходячи з конкретних обставин і складу учасників операції.

Створення окремого від ШЕЙПу міжнародного штабу ЄС у довгостроковій перспективі є найбільш серйозним викликом єдності НАТО. Фактично, це є межею, за якою підтримка або принаймні лояльне ставлення до оборонної інтеграції у рамках ЄС з боку Сполучених Штатів стає неможливим. Однак до останнього часу перспективи утворення такої структури виглядали примарними, що, навіть, дозволяло американським посадовцям називати ці ініціативи “розвагами кондитерів”.

Ситуація кардинально змінилась після того, як стало зрозумілим, що беззастережна опозиція створенню автономних командних структур з боку Великої Британії не є обов'язковою. Протягом самміту ЄС у жовтні цього року Велика Британія проявила ознаки сприятливого ставлення до створення автономних європейських командних структур. Це стало приводом для екстреного скликання Сполученими Штатами Ради НАТО для обговорення ситуації відносно стосунків між НАТО та ЄС.

Після цих подій лідери Німеччина, Франції та Великої Британії, схоже, пішли на поступки США і зробили ряд синхронних заяв про недоцільність створення автономних командних структур ЄС. Однак, ці заяви супроводжувались фразою “в наступний час”. Тобто проблема не зникла. Очевидно, вона значно глибша, ніж просто прояв політичної кон'юнктури.

Справа у тому, що позиція військового лідера ЄС залишається вакантною. Загальновизнаним є те, що без Німеччини неможлива економічна інтеграція ЄС (і Німеччина бажає бути економічним лідером єдиної Європи), без Франції неможлива політична інтеграція ЄС (і Франція бажає бути політичним лідером єдиної Європи). Щодо оборонної інтеграції ЄС, то вона неможлива без Великої Британії. Це визнають і Німеччина і Франція. Однак Велика Британія досі відмовлялась від ролі головного оборонного інтегратора Європи через небажання ставити під загрозу НАТО.

Свого часу Велика Британія запропонувала таку форму військової інтеграції, як “організація договору”. Спочатку була запропонована Організація Західного союзу, потім ця організація була поглинена новою Організацією Північноатлантичного договору. Ідея виявилась вдалою. З одного боку вона дозволяла країнам-членам мати юридичні зобов'язання й необхідні процедури для обов'язкового досягнення консенсусу з критичних питань безпеки, з іншого - обмежити інтеграцію переважно командними структурами та військовою інфраструктурою, залишаючи власно збройні сили країн під суверенним національним командуванням протягом часу, доки не виникла б необхідність виконання союзницьких зобов'язань. Це дозволяє забезпечувати ефективну оборонну інтеграцію на міждержавному рівні без створення наддержавних структур.

На відміну від цього, усі попередні спроби Франції та Німеччини щодо європейської оборонної інтеграції йшли у напрямі створення або “європейської армії”, або “європейського оборонного співтовариства” на федеративних або конфедеративних принципах. Вони зазнавали невдач через необхідність для країн-учасниць відмовитись від частини свого суверенітету у такій критичній сфері, як зовнішня політика та оборона.

Рішення Великої Британії у 1998 році підтримати оборонну розбудову в рамках ЄС супроводжувалось виведенням цього процесу з компетенції Європейської комісії (конфедеративного органу) і передачі його до Європейської Ради та Ради міністрів ЄС (міждержавних органів). Згодом цей процес дозволив ЄС сформулювати й почати виконання “гельсінських завдань”, розробити систему взаємодії з НАТО „Берлін-плюс” і утворити власні миротворчі місії у Македонії та Конго.

Схема “Берлін-плюс” виявилась гнучкою, але вона вибрала все поле для можливих компромісів між НАТО та ЄС. Наступним кроком оборонної інтеграції в рамках ЄС може бути тільки створення автономної європейської “організації договору про колективну оборону”, тобто того, що Британія запропонувала для трансатлантичних відносин на початку “холодної війни”. Очевидно такий крок є абсолютно неприйнятним для США, однак він може виявитись прийнятним для Великої Британії. Для неї це може означати появу достойної альтернативи статусу особливого союзника США, а саме можливість стати військовим лідером об'єднаної Європи.

Саме тому реакція Сполучених Штатів на квітневу ініціативу Німеччини, Франції, Бельгії та Люксембургу та на жовтневі дебати щодо оборонних аспектів Конституції ЄС виявилась такою різкою, а тверда позиція Польщі з цього приводу такою важливою. Спостерігачі зазначають, що позиція Польщі щодо збереження головної ролі НАТО, виявилась більш жорсткою, ніж британська. Більше того, позиція Польщі стала одною з причин відновлення британської опозиції створенню автономних військових структур ЄС після помітного пом'якшення ставлення до цього процесу.

Проект Конституції Європейського Союзу містить досить заплутану систему положень про спільні оборонні зобов'язання. Окрім старого положення про можливість утворення у майбутньому оборонного союзу в рамках ЄС, проект Конституції вводить у дію принаймні три нові форми поглибленої організаційної співпраці в галузі безпеки та оборони:

  • співпраця в рампах “положення про солідарність” (solidarity clause);
  • “структурована співпраця” (structured cooperation);
  • “тісніша співпраця” (closer cooperation).

Перша з цих форм є обов'язковою для всіх країн-членів, але вона не розповсюджується на спільну оборону. Згідно “положення про солідарність” всі члени ЄС мають надавити допомогу один одному у разі терористичних нападів та катастроф природного або техногенного походження.

Дві інші форми військової співпраці повинні відбуватись у рамках так званої поглибленої кооперації (enhanced cooperation). Обидві вони не є обов'язковими для участі всіх членів ЄС. Однак, для учасників такої співпраці зобов'язання можуть бути вельми великими. “Структурована співпраця” передбачає створення військової організації у рамках ЄС без визначення її завдань. Це викликає зрозумілі підозри з боку США.

У свою чергу “тісніша співпраця” передбачає виконання завдань спільної оборони, але без визначення, як така спільна оборона обмеженого числа членів співвідноситься із зобов'язаннями у рамках модифікованого Брюссельського договору. Це так само викликає занепокоєння з боку США, оскільки це може означати руйнацію базового принципу, згідно з яким членом модифікованого Брюссельського (у ширшому розумінні європейського договору про спільну оборону) не може бути країна, яка не є членом НАТО. Цей принцип є одним з наріжних каменів збереження головної ролі НАТО в європейській системі безпеки.

Ситуація, що склалась навколо оборонної політики ЄС, поступово набирає рис непримиренної конфліктності. Уперше за багато років у впливових американських виданнях почали виражатись сумніви щодо доцільності будь-якого розвитку оборонної співпраці в рамках ЄС. До того, твердження про необхідність прийняття Європейським Союзом більшої відповідальності за власну безпеку повторювались у США як заклинання з тим єдиним зауваженням, що цей процес має бути правильно спрямовано. Зараз же деякі американські аналітики заявляють про необхідність його зупинити, а при можливості й повернути назад. Сподівання у цьому зв'язку покладаються не стільки на Велику Британію, скільки на нових членів ЄС та НАТО.

Позицію Польщі можна зрозуміти. Для неї членство в Європейському Союзі є питанням майже вирішеним і сталось це значною мірою завдяки її приєднанню до НАТО і підтримці з боку США. Трансатлантичні відносини є для Польщі надійним та ефективним засобом забезпечення безпеки, у той час як франко-німецькі оборонні ініціативи ще тільки мають довести свою ефективність. При цьому Польщі не треба обирати між США та об'єднаною Європою, оскільки вона вже сама стала важливою її частиною.

Для України ситуація інша. Перед нею стоїть проблема „пізнього” члена. Вона полягає у тому, що трансформаційні процеси у ЄС та НАТО відбувається без участі України, і вступивши у решті решт до цих організацій вона отримає те, що робилось в інтересах „ранніх” членів, але не в її власних. За відсутності членства в обох організаціях Україна не може впливати на характер їхніх відносин, як це робить Польща.

Для Польщі шлях до ЄС лежав через НАТО. Якщо оборона Європейського Союзу стане автономною від НАТО, цей шлях для України зникне. Більш того, вона може опинитись перед вибором: або співпраця із США, або з Європейським Союзом. Відсутність у Конституції Європейського Союзу положень, які могли б зашкодити НАТО і, навпаки, присутність в ній положень про головну роль НАТО у забезпеченні європейської безпеки є умовами збереження для України можливості прискорення членства в ЄС через набуття членства у НАТО. У той же час, гарантією уникнення ситуації, за якої Україні довелось би робити вибір між ЄС та США є швидке набуття членства у НАТО. Таким чином, для України є важливим, щоб позиція Польщі у дебатах відносно оборонних аспектів Конституції ЄС отримали гору. Важливою є також власна визначеність України, чи готова вона приєднатись до НАТО, якби це було запропоновано вже зараз.

Відносно третього із згаданих питань - контролю за спільним митним простором - позиція Польщі полягає у тому, щоб зовнішні кордони ЄС контролювались власними силами “прикордонних” країн у співпраці та координації із відповідними службами інших країн - членів Європейського Союзу. Прихильники глибшої європейської інтеграції наполягають на необхідності мати єдину європейську прикордонну та митну службу.

Для окремих членів ЄС зберегти право на виключно національний контроль зовнішніх кордонів Європейського Союзу навряд чи можливо, оскільки гарантія єдиного митного простору за проектом європейської Конституції є одним із головних завдань ЄС як федеративного суб'єкта міжнародного права. Однак пропозиція Польщі має свої сильні сторони і може знайти підтримку інших країн. Якщо це станеться, майбутнє членство в ЄС України не буде означати для неї необхідності відмовитись від національного контролю своїх східних кордонів. У будь-якому разі, прагнення до членства в ЄС виключає можливість приєднання до інших митних союзів.

Підсумовуючи сказане, можна так визначити основну проблему й основну нову можливість, які пов'язані із розробкою Конституції Європейського Союзу. Основна проблема полягає у тому, що для прискорення вступу до Європейського Союзу в умовах дії Конституції ЄС Україні необхідне не просто членство в НАТО, а швидке членство в НАТО. Основною новою можливістю для України є те, що прийняття Конституції ЄС спростить процедуру вступу за рахунок усунення етапу повторного узгодження і ратифікації процедурних статей базових документів.


Copyright © 2003 by DB NISS