Куда ведут караван оборонной реформы?

Герасимов А. Ф.

 

Единственная практическая проблема - «Что делать дальше?»

Энон. Физики продолжают шутить.

Вместо введения

Кризисное состояние Вооруженных Сил (ВС) Украины и его основные факторы, касающиеся несбалансированности и избыточности их структуры как с позиции военной необходимости, так и с точки зрения экономических возможностей государства и естественно обусловленная ими необходимость военной реформы, уже давно являются предметом дискуссии в той или иной мере причастных к военной тематике лиц и организаций. Более 300 Указов Президентов Украины, которые непосредственно касаются вопросов реформирования и строительства ВС (которые насчитали дотошные эксперты), тому особое подтверждение. Особое еще и потому, что характеризует низкую эффективность системы государственного управления военной организацией и, ВС в том числе.

Перманентность кризисного состояния армии в определенной мере объясняется и одним из принципов нашего собственного менталитета: «пока гром не грянет, мужик не перекрестится». Причем, не все раскаты принимаются во внимание.

Но, похоже, гром уже гремит - наша армия в таком состоянии все чаще напоминает о себе негативными, если не сказать скандальными ситуациями далеко не ведомственных масштабов. Похоже, начинают креститься и руководители оборонного ведомства. Об этом, в частности, свидетельствуют и последние интервью-откровения: «Армия «без камуфляжа» одного из самых высокопоставленных представителей Министерства обороны (МО) - первого заместителя начальника Генерального штаба (ГШ) ВС Украины (ВСУ), генерал-лейтенанта Н. Пальчука, опубликованные в Defence expres [1] и газете «День», а также на страницах УНИАН ВПК [2].

Синергетическим аргументом обострения темы реформирования ВСУ в последнее время явилась объявленная Украиной НАТОвская перспектива. Так или иначе, она вызвала естественный интерес к оборонной сфере западных специалистов и переход от достаточно вялого реагирования на «внутренние» проблемы Украины к их предметному анализу. Примером тому может служить довольно значительная обзорная публикация во влиятельном западном издании “Janes Defene Weekly” [3], участившиеся рабочие встречи представителей Военного комитета НАТО и ВСУ, тематические круглые столы и т.д.

Знаковым моментом при этом становится комплексное рассмотрение вопросов оборонной политики - в общей системе демократических институтов и инициатив государства (как это было на последнем круглом столе «Украина и Евроатлантическое сообщество», проходившем 8-9, октября в Вашингтоне).

Несомненно, такая постановка вопроса соответствует продекларированному Украиной стратегическому вектору европейской интеграции. Однако, складывающиеся де-факто новые условия определенно подразумевают необходимость пересмотра некоторых ее внутригосударственных ценностей и взглядов, необходимость рассмотрения их сквозь призму общеевропейских ценностей и измерения их по западным меркам. Здесь, как говорится, «назвался груздем - полезай в кузов». Хотя рассматриваемой ситуации адекватна обратная схема: хочешь в кузов - становись груздем. Ведь Украина, по сути, просится в чужой монастырь и от видения соответствующих проблем с его колокольни одними декларациями и намерениями не отмашешься. Как в свое время отмахивался бывший Министр обороны от «всяких там мадам». И в этом смысле, по мнению [3], «решение Украины от 23 мая утяжеляет ее бремя, поставив под вопрос реальность ее целей и достижение тех из них, которые являются реалистичными».

И, конечно же, если с той самой колокольни (уже не считая пророков своего отечества) система обороны и безопасности объявляется «шизофреничной по своему характеру», и прежде всего ввиду нераспространения духа реформы на другие «мощные, хорошо финансируемые, влиятельные и непрозрачные органы» военной организации, а высокопоставленный представитель ГШ заявляет, что «никто, кроме ВС и пограничных войск, заниматься обороной страны не будет» (правда, уже в другом контексте смысл этого заявления меняется на обратный), то тут необходимы эффективные меры. Меры на уровне надструктуры военной организации, то есть государственной системы управления нею. В ином случае - на том же уровне отказаться от продекларированных намерений. Есть, правда, и третий вариант - находиться в состоянии желания. Но оно не может быть бесконечным, а потому может устраивать только маргиналов - временщиков.

В этих условиях и объективность оценок проблем ВСУ приобретает особый смысл и значение, особую перспективу. И лукавство тут неуместно. И сор в собственной избе становится не весь собственным, коль Украина уже сказала «а», предоставив НАТО свою Государственную программу реформирования и развития ВС «для анализа и комментариев» [3].

Между прочим, тот факт, что последняя даже для собственного гражданского сообщества остается за семью печатями, никак не отвечает азам демократического гражданского контроля над ВС, являющимся, опять же непременным условием интеграции Украины в европейское сообщество. Неувязка этих моментов уже говорит о неполном понимании ситуации ответственных за нее лиц.

Неуместно и зыбко в этих условиях и какое-либо пустое самообольщение руководства оборонного ведомства. А тем более в воинствующей форме. Хотя именно так выглядит заключительное назидание вышеоговоренного интервью - откровения по проблемам ВСУ «многочисленных военных экспертов» - в виде военной (?) пословицы: «Собаки лают, а караван идет». Тем более, что только у самого руководства оборонного ведомства, наверное, нет сомнений куда и как идет. Да и это маловероятно.

Вот, например, срез мнения по этому поводу влиятельного в кругах НАТО британского политолога Д.Шерра. На первом этапе развития ВС (1991-1996 гг.) Украина достигла значительных успехов в реформировании того осколка военной машины, который достался ей в наследство от СССР. И по части закладки законодательной основы их деятельности, и в преобразовании и сокращении их избыточной инфраструктуры, и по части разоружения ядерной группировки (последнее не совсем бесспорно с высоких позиций национальных интересов). «Но даже в начале второго официального этапа развития (1996-2000 гг.) ВСУ были раздутой, сильно недофинансированной (второе - уже как следствие первого - прим.авт.) структурой с 400 тыс. военнослужащих, испытывающей недостаток в любой авторитетной, последовательной и реалистичной схеме их преобразования и развития». То есть, уже на том этапе, по мнению представителя НАТО, караван был не совсем на верном пути.

Или в другом аспекте. «Уже с начала 1997 года (после одобрения Верховной Радой Концепции национальной безопасности - примеч.авт.) Украина имела радикальное и реалистическое видение роли ВС… Но только с 2001 года начался официальный процесс ее воплощения в жизнь. Что дает основание говорить об оборонной реформе, как о реальном факте. (Это само по себе - крупное достижение в стране, где государственная политика, программы и официальные декларации часто имеют небольшое влияние на реалии жизни)». Но и сегодня «динамика развития, застоя и распада остается сомнительно сбалансированной». И сегодня «геополитический пессимизм только частично объясняет решения по поводу сохранения большого количества вооружений и военной техники (ВВТ) после 2005 года». А наличие 13 дивизий Сухопутных войск ВСУ является «поразительной иллюстрацией чрезмерного числа высших боевых формирований…» [3].

Да и другой иерарх оборонного ведомства считает, «что потрачено уже 10 лет на неудачные эксперименты и ошибки в реформировании ВС» [4].

И уж совсем не между прочим в этом контексте следует подчеркнуть, что те самые «многочисленные «военные эксперты» представляют (хотелось бы того МО или нет) структуру гражданского контроля над ВС. Ту самую структуру, без которой интеграция Украины ни в европейское сообщество, ни в НАТО невозможна. И лоцманам «идущего каравана» поневоле придется прислушиваться к «лающим собакам», ее представляющим, и даже руководствоваться в определенных вопросах сформированным с их участием и помощью общественным мнением. Хотя, судя по тому, что МО само разработало проект Закона про гражданский контроль над ВС (что в определенном смысле вообще-то - нонсенс), ему об этом хорошо известно.

Неизвестно какими соображениями руководствовался редактор газеты «День», только он опустил вышеоговоренное назидание.

Старая восточная (!) пословица, конечно же, подразумевает глупых собак - умные без дела не лают. Но когда и они лают… (а вряд ли интервьюируемый наберется духу объявить всех своих оппонентов вне этой категории), тут бы стоящим на капитанском мостике оглядеться да призадуматься, да пересмотреть степень собственной самодостаточности.

А то, как-то не согласовывается не видимый только плохо сведущему обывателю кризис оборонной реформы с пафосом ее достижений, звучащим с капитанского мостика; как-то не соответствует высота последнего уровню заявления, «что украинская армия не нуждается в политических решениях относительно интеграции в НАТО» [5]; как-то легко вписывается в габариты собственной кухни военного ведомства «основные направления реформы и развития ВСУ» в виде «усовершенствования организационно-штатной структуры» и «оптимизации соотношения категорий военнослужащих ВСУ» и т.д., и т.п. А то оказывается, что на капитанском мостике уже давно не слышат или не воспринимают команд извне, даже в виде Указов и распоряжений Президента (см.выше). Что же говорить тогда о так называемых «военных экспертах». Их расчеты, касающиеся конкретных направлений и параметров оборонной реформы - например по той же численности ВС, опубликованные в специализированном военном издании (центральном научно-теоретическом и научно-практическом издании МО - «Наука и оборона»), спустя несколько лет становятся для ГШ откровением и даже собственным открытием.

Может и в самом деле исходное намерение редактора Defence expres соответствовало трактовке, представляемой интервьюируемым генералом: «объективно, незаангажированно взглянуть на проблемы ВСУ». Только вряд ли это реально - сложно быть объективным в оценке системы, находясь внутри нее самой, а тем более на ее вершине.

Однако все это тоже мнение. А потому обратимся к фактам и опять же необходимым в оговоренных условиях параллелям их оценки.

К оценке численности ВС

Начнем с «открытия» первого заместителя Начальника ГШ [1]: «Когда ранее ГШ обосновывал численность армии в парламенте, то тогда за основу брались три критерия. Это усредненное для Европы соотношение между численностью армии и населением страны, процент ВВП, выделяемый на оборону, и количество военнослужащих на километр государственной границы. Независимые эксперты тогда еще удивлялись - ведь ни один из этих подходов на самом деле не учитывает индивидуальные особенности государства. Но зато никогда не брался за основу, казалось бы, самый логичный подход. Определить сколько и каких вооружений нам нужно для обороны…, а под эти вооружения уже подогнать численность».

Но, во-первых, независимые эксперты больше удивлялись не отсутствию в кругу принятых критериев «индивидуальных особенностей государства», а прежде всего слабой состоятельностью самого подхода - прямого использования европейского опыта (см., например [6]).

Во-вторых, независимые эксперты указывали на некорректность представления ГШ того самого опыта - ошибочной функциональной зависимостью, дающей серьезную ошибку искомого решения, выражающуюся в 100 тыс. военнослужащих, а экономически - примерно в 150 млн. долл. (их годового содержания), то есть примерно треть бюджета оборонного ведомства (в расчетах использованы данные МО).

А, в-третьих, эксперты указывали на тот «самый логический подход», т.е. необходимость использования в качестве главного аргумента при оценке численности ВС обоснованной - оптимальной структуры вооружений. И более того, указывали, что «отсутствие такого обоснования демонстрирует неподготовленность, а, следовательно, преждевременность принятия закона о численности ВС». И более того, просчитали по нему потребную численность армии (которая в пределах точности расчетов достаточно приемлемо согласовывалась с результатами корректного эмпирического анализа и, что не менее важно - с цифрой, отвечающей в мировой практике реальному военному бюджету Украины), а именно 180 - 200 тыс. [6].

В рассматриваемом контексте следует выделить, как минимум, два важных момента.

Первый. Парламент ввели в заблуждение и до сих пор ситуация не изменилась. Для справки - ВС большей численности, чем украинские, в Европе содержат только Турция и Россия.

Второй. Излишняя численность ВС является одним из главных факторов искусственно созданной оборонным ведомством патовой ситуации. Ведь «около 85% всех средств, выделяемых на оборону, расходуется именно на содержание избыточного личного состава» [1]. При этом на развитие ВС - в части закупок ВВТ и НИОКР остается только 4,5%, что, например, по мнению [3], является одним из главных факторов «распада» армии. И даже радужные перспективы относительно повышенного финансирования оборонных нужд (по Закону «Об обороне Украины» это не более 3% ВВП) не представляются в этих условиях сколь-нибудь радикальным средством разрешения такой патовой ситуации. Помимо того, если рассматривать в частном плане решение дилеммы: либо значительное увеличение ассигнований на развитие ВС, либо на обеспечение нужд личного состава существующей численности (даже если бы последняя была адекватна военной потребности), то решение ее в пользу последнего не выглядит логичным. Тем более, что, по мнению Помощника МО по вопросам бюджета и финансово-экономической деятельности генерал-майора В.Мунтияна без радикального пересмотра финансовой поддержки «ВС остается не больше 5 лет до саморазрушения» [3].

В то же время только приведение численности ВС в соответствие мировой практике обеспечения оборонной достаточности освободит и в рамках реального оборонного бюджета вполне достаточные средства на достойное (европейского уровня) содержание статьи «Закупки ВВТ и НИОКР» - до 25-30%. (С нормами США, как это делает А.Шерр, нам сравниваться не стоит). Пусть это тоже не решает всех проблем, но решает хоть часть из них.

Кстати сказать, одна из двух основных компонент реформы ВС, предусмотренная Государственной программой развития ВС и связанная с их комплектованием на контрактной основе, также «имеет сомнительные шансы на успех», прежде всего по причине завышенной численности ВС. То есть, и здесь на одном из полюсов дилеммы стоит этот показатель: «либо согласиться на более длительную перспективу профессионализации, либо на меньшие по численности ВС» [3].

Проведем в рассматриваемом плане «наивный» прикидочный расчет.

По утверждению Начальника Главного организационно-мобилизационного управления ГШ генерала М.Матюха [Народная армия, 2.4.1999, с.1] на сокращение требуется в 1,5-2 раза больше средств, чем на содержание такой же численности военнослужащих. На эту точку зрения опирается и Председатель комитета ВР по вопросам национальной безопасности Г.Крючков [7]. А в вербальных оценках военные изображают кривую расходов такой ситуации, имеющей на начальном участке определенный всплеск, и только по его истечении - экономию средств. Дальнейшие рассуждения идут по накатанной схеме: денег на этот «всплеск» нет, … и т.д.

Попытаемся разобраться в этой ситуации. Полутора или даже двукратное превышение средств на увольнение, очевидно, объясняется разностью между текущим годовым содержанием военнослужащих и денежными выплатами (помощью) увольняемым в запас в размере «50% месячного денежного обеспечения за каждый календарный год службы» - согласно Закону Украины “Про соціально-правовий захист військовослужбовців та їх сімей”. Для справки: в Великобритании при досрочном разрыве контракта с военнослужащим ему выплачивают 18 месячных окладов, в ФРГ - в зависимости от выслуги - от 10 до 40 окладов.

Однако, это превышение никак не относится к военнослужащим-призывникам, которых в структуре кадрового состава ВСУ около 50%. И, следовательно, коэффициент превышения 1,5-2, мягко говоря, некорректен.

Если принять для расчета отмеченные выше 100 тыс. «лишних» военнослужащих, то с небольшой погрешностью можно предположить подлежащими социальной защите только половину из них, то есть примерно 50 тыс. офицеров и прапорщиков. Тогда, если исходить из известного среднемесячного оклада старших и младших офицеров ВСУ (650 и 480 грн. соответственно), то по среднеевропейским нормам (20 месячных окладов) единовременное выходное пособие на одного военнослужащего составит около 2100 дол. На 50 тыс. - около 106 млн долл.

Если следовать соответствующему Закону Украины и придерживаться даже завышенного - пятнадцатикратного (соответствующего средней выслуге в 30 лет) коэффициента увеличения месячного содержания военнослужащих, которое, в свою очередь, завышено принять равным двукратному окладу, то на одного военнослужащего придется 3000 долл., на 50 тыс. -150 млн долл.

Сравнение получаемых сумм с официальными 150 млн долл. годового содержания 100 тыс. (!) военнослужащих говорит не в пользу доводов генерала М.Матюха.

Но, даже, если принять за основу полуторакратное или двукратное превышение расходов - они окупятся за полтора-два года. И далее - ежегодная экономия средств в 150 млн дол на развитие ВС.

Структура вооружений

Как известно всякое организованное действие подчиняется определенной цели (задаче). И оборонная реформа в этом плане не может быть исключением. Но поставленная цель редко подразумевает единственный путь ее достижения. При этом выбор лучшего из них более или менее очевиден только в примитивных системах. В ответственных системах, когда риск принятия не лучших решений связан с теми же экономическими потерями, поиск ставят на научную основу и говорят об оптимальном решении. Уместно напомнить, что вопреки достаточно часто встречающемуся вольному обращению с категорией «оптимальности», она имеет достаточно строгое определение. И если управление вообще подразумевает такую организацию процесса, которая обеспечивает достижение поставленной цели, то оптимальное управление - целенаправленные действия, которые, в определенном смысле, являются наиболее выгодными (обращают в минимум или максимум критерий качества управления).

По признанию высокопоставленного представителя ГШ в настоящее время задачи ВС известны: «Теперь мы точно знаем, что от нас требуется». И с выбором пути вроде бы никаких проблем: «Раз так - можно определить оптимальные пути решения поставленных задач. Поэтому мы так смело пошли на реформы… и на те же сокращения».

Теоретически все красиво. Вот только словосочетание «можно определить» создает какую-то неоднозначность: так определен оптимальный путь или нет?

Если он не определен (а судя по всему, это соответствует действительности- см. ниже), тогда, извините, в каком направлении «мы так смело пошли на реформы».

А, если он определен, то почему представитель ГШ в этом контексте оперирует «показателями боевого и численного состава… ВСУ образца 2010 г.? Ведь и задачи к 2010 г. могут измениться и соотношение сил с «соседями»… В рамках той же логики тогда ГШ будет оперировать показателями состава войск 2020 г.?

Почему «будет сокращено большое количество техники - по некоторым показателям в два раза», а не в четыре или полтора?

Почему «самый логический подход» или «идеальный путь» определения потребного боевого потенциала ВС: задачи - требования к вооружениям (их структура) - структура и численность армии «можно достаточно быстро реализовать лишь тогда, когда армия создается с чистого листа, и когда в бюджете есть средства на все новое и нужное»? - Опять искусственно создаваемая патовая ситуация. Ибо таких средств в государстве нет и в ближайшей перспективе не предвидится [4].

Ведь, казалось бы, когда все, что нужно есть под рукой, да еще в избытке (что признает уже даже само военное ведомство), проще всего и быстрее отбросить лишнее. Правда, это, когда знаешь, что нужно.

Если известны пути решения поставленной задачи «с чистого листа», условие решения частной задачи с «грязного листа» просто дополняются соответствующими ограничениями! Да и что такое «чистый лист»? Его имели, наверное, только Адам с Евой. А оптимальный путь существует с любой ступени развития системы, организации. И здесь не нужно изобретать велосипед - он подчинен той же схеме. И он предельно менее затратный: отвечающая задачам структура вооружений формируется путем сокращения ее излишков. А это еще один выход из патовой ситуации. Кстати, методология решения такой задачи (оптимизации структуры вооружений), реализованная в виде соответствующего программного продукта, апробированная моделированием реальной ситуации, получившая одобрение ряда военных специалистов, а также некоторые результаты решения также опубликованы на страницах «Науки и обороны» и… также остаются невостребованными. Может и в этом вопросе МО вскоре найдет новое откровение.

Многие, если не все, поставленные вопросы снимает приведенная в сноске интервью «оптимальная» структура основных вооружений ВСУ 2010 г. Оную можно назвать таковой, только имея в виду особый критерий оптимальности - минимального вмешательства или минимальных хлопот. И «уши здесь выглядывают» достаточно явно. - Несложный анализ показывает, что она в основном образуется естественным образом - в результате физического старения (исчерпания ресурса) этих самых вооружений. Да и сам генерал упоминает «о безжалостном выведении из боевого состава ВСУ не только вооружений с исчерпанным ресурсом, но и тех, у которых он заканчивается через несколько лет».

И очевидно, что только в этой связи компетентный еженедельник “Janes Defene Weekly” находит основание для следующего вывода по поводу представленной структуры: «Это вряд ли будет последним пересмотром цифр» [3].

Кстати, Президент страны формулировал этот критерий так: «було до нас, то нічого ламати”. И, кстати, подчеркивал, что он «дорого обходится государству».

Действительно дорого. По словам Н. Пальчука только содержание вооружений и боевой техники одной механизированной бригады обходится (государству) в 16,5 млн грн. А ведь это только одной бригады. А это никак не более 3-5% существующих арсеналов, т.е. приведенную цифру нужно умножить, как минимум на двадцать. И это только по сухопутным войскам…

Впечатляют и масштабы «излишков» вооружений (по мнению [8] - «огромные»), которые тоже требуют затрат на содержание. По некоторым их категориям они измеряются даже не сотнями, а тысячами (по танкам, например, - около 2000, по артиллерийским системам - 1000). С другой стороны, сокращение «излишков», и, по признанию автора, дает и экономический эффект». (Здесь генерал оговаривает условие: «если за сокращением сразу не будет урезаться и финансирование ВС». Может быть и справедливо. Только эффект сам по себе - безусловен).

Так разве здравый смыл не подсказывает прямые признаки искусственности такой патовой ситуации и очевидный выход из нее. Характерно, что он был виден и политическому руководству государства: «несколько лет назад продажа большей части этих ВВТ была призвана обеспечить средства для оборонной реформы» [3]. Однако, по мнению Председателя профильного комитета ВР Г.Крючкова, «хуторянство» украинской политики не позволили воспользоваться этим в должной мере. К чему он приводит следующий пример: «когда мы имели стратегические бомбардировщики, Россия была заинтересована в их приобретении. Сначала Украина отказалась от предложения, но прошло время, и мы сами попросили их взять фактически за бесценок. Или возьмем крейсер «Украина»…» В который раз мы сами себя обхитрили» [7]. Можно предположить, что значительное влияние на политическое руководство в этом плане оказало и «хуторянство» оборонного ведомства, черты которого (все, что имею - пригодится) весьма наглядно проглядываются и в существующей, и в перспективной структуре вооружений армии. Теперь же, как считает “Janes Defene Weekly” (со ссылкой на центр им.Разумкова), «военному ведомству приходится передавать это ВВТ другим странам почти задаром, для того, чтобы сэкономить деньги на обслуживание остающихся ВВТ». Последнюю точку зрения можно отнести к крайнему пессимизму. Но в этой схеме позиция, что «уже надоело и говорить, и напоминать - средств на реформирование и развитие выделяется недостаточно» [1] сама по себе неубедительна и неконструктивна.

Разве только сегодня, например, стала понятной гипертрофированность организационно-штатной структуры армии. Ведь она содержит 3 штаба оперативных командований (со всей их атрибутикой) и 10 штабов корпусов. А, скажем, Германия (практически при той же численности ВС) соответственно 1 и 5, а Франция и того меньше. 180-тысячные сухопутные войска ВСУ содержат 13 дивизий, а 500-тысячные сухопутные войска США - 10.

Нехватка средств была бы меньшей и при эффективном использовании бюджетных средств. - Об обратном, и в том числе разбазаривании неприкосновенных запасов и необходимости усиления борьбы с разворовыванием военного имущества, злоупотреблением служебным положением и взяточничеством говорит отдельный пункт Указа Президента (№ 1195/2001 от 6.12.2001).

Критерии определения потребного боевого потенциала ВСУ

Как известно, центральной категорией процесса выбора направлений военного строительства, критерия оборонной достаточности и определения требуемого состава боевых средств выступает количественно-качественное соотношение сил противостоящих группировок войск. Вполне естественно, что этот критерий выдвигается и при «определении боевого потенциала ВСУ: «чтоб ВСУ по численности личного состава, по количеству вооружений и техники не вызывали обеспокоенности и тревоги у наших соседей и международного сообщества. То есть мы говорим об оборонной достаточности. Еще одно условие - поддержание баланса между нашими ВС и силами соседей».

Однако трудно представить, что иерархам ГШ не известна структура вооружений «соседей». Например, у наиболее насыщенной - польской - менее 1700 танков - против украинских 3800. Кстати у Германии 2480 танков, а у Франции - только 1150. Да и по всему количественно-качественному составу вооружений сухопутных войск Украина превышает показатели даже таких ведущих стран Европы, как ФРГ или Франция; по боевому потенциалу ВВС - более чем в 2 раза возможности авиационных группировок этих стран и боевой потенциал всех западных соседей вместе взятых. («Что же касается России - Белоруссии, то я даже гипотетически не могу представить проблем между нашими государствами, для разрешения которых нужны будут силовые действия») [1].

О какой «оборонной достаточности» тогда говорит представитель ГШ?

И какую другую «обеспокоенность и тревогу у наших соседей и мирового сообщества» имеет он в виду, когда обвинения Украины в милитаризме звучат даже из уст официальных государственных лиц?

А в какой логической цепочке можно совместить признание, «оборонной достаточности», «лишней, избыточной инфраструктуры» и утверждения, что и «в принципе я не могу представить армии, которая в несколько раз будет превышать наш военный потенциал» (помимо блока стран НАТО или России с Белоруссией).

Главным козырем оппонентов коренной реорганизации такой структуры служит фактор низкой боеготовности ВВТ, который, якобы, значительно изменяет и оправдывает представленную картину. Этот фактор, в свою очередь, определяется все той же нехваткой средств.

Однако подобная аргументация не выглядит убедительной: низкая боеготовность как раз и является прямым следствием избыточности и несбалансированности структуры ВС. Очевидно, небезосновательно задача «определения потребных номенклатуры и количества ВВТ» и «приведение их в соответствие с функциональным предназначением в обеспечении национальной безопасности и обороны государства» поставлена в Указе Президента от 06.12.2001 г. Характерно, что этот Указ вышел уже после признания крайне малой вероятности крупномасштабной продолжительной войны (в том числе, бывшим в то время начальником ГШ В.Шкидченко [9]) и «соответствующего» принятия в 2000 г. «решения по поводу сохранения большого количества ВВТ после 2005 г. (включая 3276 танков, 4203 БМП (БТР), 3684 артиллерийских систем и 406 боевых самолетов)» [3]. Надо понимать, и Президент не проникся тем самым «геополитическим пессимизмом» МО, на которое указывает Д.Шерр.

Свою роль в частичной реализации оговоренного Указа Президента уже сыграл новый министр обороны В.Шкидченко: структура основных вооружений (в 2002 г.) была пересмотрена и урезана (примерно на 30%) до показателей: 2000 танков, 3600 БМП (БТР), 2000 артиллерийских систем и 300 боевых самолетов [3].

А частично потому, что и последние показатели не являются оптимальными. Потому и Д.Шерр уверен, что «это вряд ли будет последним пересмотром цифр». А ведь все это в экономических категориях выражается достаточно приличными суммами (содержания излишков ВВТ - см.выше).

Здесь к месту отметить, что результаты решения поставленной в математическом плане задачи оптимизации структуры основных вооружений (оговоренной выше) показывают возможность урезания последней по многим позициям более чем на 50% [10].

И еще. В плане оценки адекватности разработанной модели, а в случае подтверждения таковой - для формирования соответствующих выводов, был также проведен вычислительный эксперимент по оценке «степени оптимальности» структуры вооружений одного из ведущих государств Европы, придерживающегося в военном строительстве принципа оборонной достаточности и имеющего экономическую возможность ее построения.

Полученные результаты дали основание для следующих выводов (относящихся к рассматриваемому контексту): структура основных вооружений рассматриваемой ведущей страны Европы ориентирована экстремальной ситуацией гипотетического военного противостояния - с наиболее сильным в военном отношении сопредельным государством. При этом даже в отсутствие жестких экономических ограничений с точностью принятых гипотез она близка к оптимальной. (В дальнейшем этот вывод был подтвержден и результатами другого подхода).

Несостоятелен и другой аспект аргументации иерарха ГШ в пользу существующего положения вещей. «Поддержание баланса между нашими ВС и силами соседей» требует, чтобы «мы выпрыгнули из собственных штанов». Ведь, «чем хуже технически, технологически оснащены армии, тем больший в них удельный вес Сухопутных войск. К сожалению мы пока не далеко ушли от этого. Чтобы изменить такой расклад нам нужны современные вооружения…, профессиональная, на контрактной основе армия. А все это стоит денег и очень больших».

Но, если учесть, что основу баланса сил составляют ВВТ, а МО пошло на их сокращение, то со штанами тут явная неувязка. Кроме того, «большой удельный вес Сухопутных войск» существует у всех наших соседей. А профессиональной армии нет ни у одного из них.

В этом аспекте минимальный ежегодный уровень оборонных затрат, отвечающий современному уровню боевого потенциала ВСУ и составляющий 10 млрд долл. [4], и «минимальная потребность на реализацию Государственной программы вооружений и военной техники на период до 2010 г, исчисляемая суммой в 34 млрд. грн» (исходящая из тех же ложных посылок) не соответствуют ни здравому смыслу - необходимой военной потребности, ни экономическим возможностям государства.

Качели «реформы»

В 1991 г. Украина, обретя статус независимого государства, получила в «наследство» от СССР 3 военных округа: Прикарпатский, Киевский и Одесский.

Уже в 1993 году Киевский и Одесский округа были объединены в единый Одесский военный округ и их, таким образом, осталось только два.

Можно предположить, что огромная территория нового объединенного округа (занимающая до 70% территории страны) плохо отвечала условиям эффективного управления его формированиями. Только спустя три года МО вновь обозначило северное оперативно-стратегическое направление: в 1996 году на базе 1-го армейского корпуса было сформировано Северное оперативно-территориальное командование, которое уже в следующем (1997) году было переименовано в Северное оперативное командование. А для создания сплошного единообразия Прикарпатский и Одесского округа также были преобразованы в Западное и Южное оперативные командования, т.е. оперативно-стратегических группировок войск вновь стало три.

А в «перспективе украинской армии - к 2005 году… опять останутся только два оперативных командования»…Три-два, три-два.

Все это по большому счету называется чехардой.

Правда, если сидеть на таких качелях, то движение, несомненно, ощутимо - «караван идет». Но, как известно поступательной составляющей движение качелей не имеет.

А ведь, наверняка кто-то кому-то (в оборонном ведомстве) на каждом подобном витке обосновывал необходимость перемен (можно даже предположить - научно обосновывал).

Но также наверняка, что эти военные игры стоят немалых денег (жаль, что ГШ скромно умалчивает об этом). Ведь даже переформирование дивизии в бригаду стоит, по его мнению, 3-6 млн. грн. (по данным зарубежных экспертов - 10-15 млн. грн. [3]). То есть они не совсем невинны.

К вопросу тотальной «бригадизации»

Вопросы разделения и слияния группировок войск, переподчинения объединений и их переименования (см. выше) в большей степени относятся к профессиональной деятельности войск и оперативного руководства ими. Для большинства же граждан и даже экспертов, занимающихся военной тематикой, не столь существенна разница между бригадно-корпусной и бригадно-дивизионной структурами. Важно конечное выражение. Хотя целесообразность такой реструктуризации, с учетом ее стоимости, оценили «далеко не все» и военные специалисты. Почему «за бригады тоже пришлось повоевать». Тем не менее, так называемая, «бригадизация» является одной из главных составляющих организационных мероприятий реформы ВСУ.

Итак, сухопутные войска Украины планируется до 2005 года перевести на бригадно-корпусную структуру, то есть переформировать механизированные и танковые дивизии в бригады (из расчета одна дивизия - в одну бригаду). Бригады новой организации должны будут объединяться в армейские корпуса. Дивизионное звено должно быть ликвидировано. Правда, по мнению того же Д.Шерра, украинские дивизии из-за недофинансирования не смогут превратиться в бригады к 2005 году [3]. Но будем считать это его частным мнением.

Какие же доводы приводятся в пользу такой весьма дорогостоящей реформы?

«Если взять боевой потенциал дивизии, которая по штатам военного времени насчитывает около 14 тыс., за единицу, то три бригады по 3,5-4 тыс. каждая будут иметь суммарный потенциал, в 1,5 раз больший, нежели «старая» дивизия. Это просто арифметический подход, исходя из потенциала вооружений в составе бригад».

Но та же арифметика показывает, что боевой потенциал трех бригад, суммарная численность которых не превышает численности «старой» дивизии, может в 1,5 раза превышать ее боевой потенциал, либо, если эти бригады получат вооружение не одной дивизии, либо если они получат новое более эффективное оружие.

В первом случае большее количество вооружений плохо соотносится с меньшей численностью обслуживающего персонала. И, кроме того, означает несоответствие этого соотношения в «старой» дивизии - «подгонке численности под вооружения». Что никак не служит доводом в пользу такого преобразования.

Во втором случае новое вооружение подразумевает дополнительные ассигнования, которые вряд ли предвидятся. Кроме того, новое вооружение с тем же успехом может повысить и боевой потенциал дивизии. Т.е. главный довод в пользу бригад весьма не убедителен.

Не выглядит убедительными и довод по поводу преимущества бригады в мобильности и управляемости. - Преимущества по этим факторам более мелких формирований очевидны. Но пока ГШ не предлагает преобразовать дивизии в батальоны.

Или взять другой довод, «что дивизии создавались для участия в широкомасштабной войне, когда планировались сплошные фронты - как обороны, так и наступления. Теперь же сложно представить, что в современных конфликтах возможны такие фронты… Дивизии нужно 8-12 часов, чтобы выйти на маршрут, выстроиться в колонну, она растягивается на 100-150 км. Это очень удобная мишень для воздушного поражения».

Спорность первого убедительно показывает опыт войн во Вьетнаме, в Афганистане, на Ближнем Востоке и зоне Персидского залива, где дивизии действовали в отсутствии сплошного фронта. Кроме того, масштабность некоторых локальных войн не уступала по привлекаемым силам в отдельных стратегических операциях второй мировой войне.

А в каком учебнике тактики написано, что дивизия совершает марш по одному маршруту? Уставы сухопутных войск США и ФРГ, например, для марша дивизии (!) предусматривают 3-6 маршрутов. Соответственно уменьшаются длина колонн и время выстраивания. А движущиеся по разным маршрутам части дивизии представляют такую же «удобную мишень для воздушного поражения», что и бригады.

А какие это признаки характеризуют вымирание дивизий? В НАТО, например, эффективно сочетаются и бригады и дивизии (2-3 бригады вместе с формированиями огневой поддержки, боевого и тылового обеспечения входят в дивизии). Из 15 членов НАТО (без Чехии и Португалии с их немногочисленными сухопутными войсками, а также Люксембурга, и Исландии) бригадно-дивизионной системы придерживаются 11 стран (США, ФРГ, Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Дания, Норвегия, Греция, Испания, Польша и Венгрия). В ВС Турции частично используется бригадно-корпусная, частично - бригадно-дивизионная система. Во Франции, Италии и Канаде боевые бригады объединяются в тактические силы дивизионного размера. И в долгосрочной перспективе страны НАТО не собираются ликвидировать дивизионное звено.

То же и по поводу «изменения структуры механизированных и танковых батальонов».

Ни в одной стране НАТО, кроме ФРГ и Франции не было батальонов смешанного состава из механизированных и танковых рот (как предлагает ГШ). Но и в этих странах «эксперимент», выявивший проблемы с обучением, тыловым и техническим обеспечением, закончен, и батальоны переведены на «чистый» состав. На период боя действительно могут формироваться смешанные (усиленные) батальонные тактические группы, но это уже временные подразделения. Может стоит ВСУ поучиться на чужих ошибках?

Узел противоречий

Осторожная общая оценка состояния дел оборонного ведомства в настоящее время, высказываемая зарубежными экспертами в виде «сомнительности положительной динамики развития, застоя и распада» весьма недвусмысленно подкрепляется утверждением главного экономиста МО В.Мунтияна, «что без радикального пересмотра финансовой поддержки ВС остается не более пяти лет до саморазрушения» [3]. Нет принципиальных разногласий этих точек зрения и в аргументации такой динамики - ее трех ключевых факторах: бюджета оборонного ведомства и его структуры, износа и устаревания ВВТ, боевой подготовки. Полная согласованность имеет место и в главном субъекте ответственности «за такое положение» и за перспективу его изменения, где он «является основным препятствие на пути существенных перемен» (что, судя по всему не устраивает и НАТО). Это «политическая власть».

Сложно не согласиться с таким выводом. И вместе с тем не менее сложно согласиться с его завершенностью. Ибо достаточно емкое понятие «политической власти» в сложно складывающихся демократических преобразованиях в Украине, по крайней мере в сфере обороны, уже давно граничит с неопределенностью, а в практическом выражении - с коллективной безответственностью.

Кого, например, имеет в виду председатель профильного комитета ВР, когда говорит о «хуторянстве» украинской политики, допускающей серьезные просчеты. Ведь, по логике, деятельность Парламента в системе демократического контроля над военной организацией, столь актуально стоящей на повестке дня, должна, прежде всего, рассматриваться в плане его управленческих функций. Не секрет, что именно законодательное подключение парламента Польши к решению основных вопросов оборонного строительства ВС сыграла весомую роль в стабилизации этих процессов.

С другой стороны, по убеждению Министра обороны, система государственного управления обороной фактически не определена даже нормативно. Ее ключевого «элемента, который объединяет военные формирования, организует их подготовку и деятельность… в системе государственного управления нет. В большей степени этим задачам отвечает РНБО. Однако ни по своему составу, ни по характеру функционирования он не предназначен для централизованного управления и осуществления обороны [9]. Таким образом, и административная власть в сфере обороны оказывается больше эфемерной. Практически центральный конституционный орган координации и контроля деятельности силовых структур со стороны Президента Украины делегировал собственные функции наработки ключевых документов военной и военно-технической политики государства военному же ведомству. Парадоксально, но оно у нас разрабатывает даже закон о контроле над самим собою (закон о гражданском контроле над ВС).

Предоставленный Министерству обороны карт-бланш как со стороны государственной (административной), так и со стороны демократической ветвей власти, во многом объясняется их некомпетентностью в соответствующих вопросах. Той компетентностью, которая обеспечивает их содержательное обсуждение, управление и контроль.

Та же неформальная реализация конституционных полномочий ВР в части определения функций ВС или их численности подразумевает надлежащее понимание их ресурсного обеспечения и выражение этого понимания в виде утвержденных бюджетных ассигнований. Причем не только текущих, но и долгосрочных потребностей армии. Не только военного бюджета в целом, но и наиболее важных его составляющих. Тогда каждое финансовое воздействие и по направленности, и по объему, в том числе корректирующее нежелательные отклонения, будет преследовать адекватный отклик объекта управления. А несоответствие реакции будет давать основание для «предметного и детального» контроля.

Однако требование компетентности в большинстве относящихся к делу вопросов применительно к ВР, несет в себе принципиальное противоречие. Уже в силу специфики организации этого государственного органа (периодичность смены, стохастичность кадрового состава) оно трудновыполнимо. Даже с учетом имеющихся в Парламенте соответствующих служб обеспечения (по крайней мере, в существующей их организации). Поэтому практически необходимый «предметный и детальный» парламентский контроль над ВС выливается только в поверхностный анализ вопросов и, следовательно, в такого же уровня контроль их содержания и решения. Показательным примером того может служить оговоренная выше ситуация с утверждением ВР численности ВС. И это противоречие тем более обостряется, чем более ответственные и наукоемкие вопросы оборонной политики подлежат управлению и контролю. Среди них - вопросы планирования и оценки сил, оптимизации структуры военной организации и ВС в частности, структуры основных вооружений, технического переоснащения ВС и т.д. (коренные составляющие государственных оборонных программ). Все это приводит к тому, что Парламент рассматривает и утверждает законопроекты, касающиеся силовых структур, разработанные, как правило, этими же структурами [11]. А, «имея разногласия со структурами исполнительной власти,… в целом он обычно вытеснялся из этого процесса» [3].

С этими же противоречиями связан и основной орган обеспечения деятельности силовых структур (в том числе в части финансовых приоритетов) - КМ. При сменах правительства (имеющих характер «частых и, в значительной степени, политизированных изменений» [3]), как правило, происходит и смена высокопоставленных государственных чиновников, что серьезно затрудняет возможность накопления в этом аппарате специальных знаний и преемственность управленческих решений. Поэтому и КМ «испытывает недостаток стратегического видения и экспертных оценок в сфере обороны» [3]. Все это приводит к тому, что ни Парламент, ни Правительство не владеют вопросами оборонной политики. Ни Парламент, ни Правительство не могут определить «сколько танков необходимо для защиты государства». А разработчиками концептуальных вопросов строительства ВС, и советчиками лиц, принимающих решения в рассматриваемой области, выступают, как правило, военные (что недопустимо ни для одной из стран НАТО [12]). В итоге армия, а не Правительство и Парламент, контролирует оборонную политику государства. Причем, с точки зрения «постороннего наблюдателя» - с устойчивой тенденцией «отделения научных исследований от практических дел» и «сведением решения проблем до их определения» [12]. А последствия такого управления (контроля) достаточно показательно характеризуют и уровень разработки концептуальных вопросов строительства и развития ВС и их законодательное оформление.

Наиболее характерной стратегической ошибкой этого плана явилась Военная доктрина (1993 г.) - базовый документ, определяющий основы военного и военно-технического строительства в государстве. Преимущественное «участие» в разработке этого документа военных может и обусловило корректность части положений доктрины с чисто военной точки зрения, но и очевидную абсурдность Доктрины в целом. Например, в части основных задач ВС, то есть «организации эффективной обороны сухопутных и морских границ на всех направлениях и обеспечения воздушно-космической обороны» или сформулированных приоритетов развития: «высокоточного оружия повышенной мощности, сил и средств разведки, воздушно-космической обороны, радиоэлектронной борьбы, ракетных войск и аэромобильных частей, перспективных видов надводных кораблей и подводных лодок».

Несмотря на то, что реализация сих положений, наверняка и самим военным представлялась нереальной, она законодательно закрепляла за ними возможность сохранения максимально возможных параметров структуры ВС (в большей части отвечающих задачам военной машины бывшего СССР). Единственным сдерживающим моментом этой ситуации служило экономическое ограничение. Без него та же реализация сформулированных приоритетов могла бы разорить даже экономически развитую страну. Но и без того экономическое выражение подобной безответственности следует отнести к категории «в особо крупных размерах» (миллиардных). Другие выражения - в состоянии нашей армии.

Но и в дальнейшем «несмотря на стремительное падение ВВП, снижение уровня военных угроз, изменение к лучшему военно-политической обстановки в регионе руководство ВС Украины пыталось и в дальнейшем поддерживать указанную численность личного состава, количество ВВТ и всяческими способами добивалось увеличения оборонного бюджета». Несмотря на то, что «средства выделялись, прежде всего, на содержание ВС (на «проедание» и символическую поддержку вооружений) [13]. Положительным и знаковым моментом этого плана явился отказ от утопических задач в проекте новой Военной доктрины.

До сих пор, несмотря на единогласное (начиная с Президента) признание необходимости «существенного пересмотра потребностей ВС и других военных формирований в ВВТ, обоснования основных параметров структуры и численности ВС и других воинских формирований, базирующемся на научном обосновании необходимого уровня обороноспособности» (председатель Госкомиссии по ОПК В.Горбулин), признание того, что «армия нынешней численности и структуры будет непосильным грузом для Украины» (первый заместитель секретаря РНБО Л.Рожен) и, наконец, отнесение к категории «особо актуальной вопросов сбалансирования задач, структуры и численности ВС» самим МО, акценты оборонной политики претерпели, в принципе, незначительные изменения.

«За десять лет мы научились мастерски избегать ответственности и на все ключевые проблемы реагировать одинаково: нет денег» [4]. Достаточно меткую оценку такой политики дает советник Генерального секретаря НАТО К.Донелли: «Если страна тратит 1,6% ВВП на оборону и может подготовить при этом только два дееспособных батальона, то даже удвоение оборонных затрат не решит проблемы» [12].

Необходимость пересмотра и переориентации подходов напрямую относится к оговоренному выше, одному из ключевых факторов распада армии. Но с переносом акцента с объема бюджета на его структуру. Такой точки зрения придерживаются и некоторые представители структуры управления оборонного ведомства: «планирование должно строиться на реальном ресурсном обеспечении» («Минфин, как утверждал, что увеличения финансирования не будет, так и утверждает,… а динамика оборонных расходов, предлагаемая КМ, не спасает положения»). Поэтому не стоит «уничтожать безвозвратно и так ограниченные ресурсы и терять отведенное нам время» [4]. Жаль только, что эта точка зрения имеет пока немного сторонников в руководстве МО и слабую практическую ориентацию. Но из нее, по крайней мере, следует жесткая необходимость увеличения степени обоснования решений и по части основных параметров структуры ВС, и по части «отведенного времени», а тем более - по части приоритетов.

В этом же аспекте должен рассматриваться и фактор боевой подготовки. Показательное и очевидное (см.выше) решение этого плана приводит советник Генерального секретаря НАТО К.Донелли. Если государство «не может обеспечить даже 20 часов налета» своим летчикам, то «наиболее целесообразно было бы сократить количество их на 80%, и обеспечить остальным 100 часов налета в год, что позволит этим пилотам приобрести минимально необходимый профессиональный опыт… Аналогично - и в сухопутных войсках» [12].

То же можно сказать и относительно фактора износа ВВТ. Устрашающие показатели их состояния в большей степени выглядят таковыми только в проекциях пересыщенной структуры вооружений и той самой традиционной реакции: нет денег.

Украина может и должна «воспользоваться благоприятными геополитическими условиями и сделать качественный шаг в реформировании оборонной сферы, бросив финансовые ресурсы на сокращение, причем, такое, в котором будет присутствовать и социальная составляющая» [14].

Пока же вопрос, поставленный в заглавии настоящей публикации, вызывает большие сомнения относительно правильности принятого курса и «смелости» оборонной реформы, в чем пытается убедить в своем интервью уважаемый представитель ГШ.

Литература

1.Армия «без камуфляжа»//Defence expres. - 2002. - № 3.- С. 2-8.

2.УНИАН-ВПК. - 2002. - № 24.

3.James Sherr “Country briefing: Ukraine” //“Jane's Defence Weekly”. - 2002. - 17 July.

4.Мунтиян В. Финансирование Вооруженных Сил Украины: проблемы и перспективы // Зеркало недели. - 2002. - № 34.

5.ИНФО-ТАСС, база «ВЕТА», 07.07.02.

6.Герасимов А.П., Шаталова О.Г. До визначення чисельності Збройних Сил України//Наука і оборона. - 1999. - № 3. - С.13-16.

7.Крючков Г. Оборона и безопасность требуют стратегического планирования // Нерозповсюдження та контроль озброєнь. - 2002. - № 3 (15). - С.39-44.

8.Janes Defence Upgrades. - 2000. -№ 4, 5. - p.7-8.

9.Шкидченко В.П. Стратегія України в сфері реформування Збройних Сил: здобутки та погляд в майбутнє // Наука і оборона. - 2000. - № 4.

10.Герасимов А.П., Шевцов А.І., Шаталова О.Г. Бараш Ю.Н. Оптимізація структури бойових засобів ЗС: методологія, апробація, попередні результати// Наука і оборона. - 2002. - № 1. - С. 25-31.

11.Демократичний цивільний контроль над військовою сферою в Україні: на шляху від форми до змісту // Національна безпека і оборона. - 2000. - № 11. - 88 с.

12.Донеллі К. Перетворення у галузі оборони у нових демократичних державах // Наука і оборона. - 1997. - №1-2. - С.15-21.

13.Горбулин В.П. Оборонное строительство в Украине: проблемные вопросы развития ВПК и подходы к их решению // Зеркало недели. - 2001. №4 (328).

14.Бадрак В. Дилеммы оборонного реформирования // Зеркало недели. - 2002. - №4.


Copyright © 2002 by DB NISS