Стратегія та практика управління паливно-енергетичним комплексом.

Досвід України.

 

Бараннік В.О., Земляний М.Г.

 

Паливно - енергетичний комплекс (ПЕК) України є і на майбутнє залишатиметься основою функціонування усього суспільного виробництва. Саме його успішне функціонування та розвиток стає запорукою високих темпів економічного зростання країни, яке, у свою чергу, дає основу соціально-економічній та політичній стабільності в суспільстві, досягнення високого рівня національної безпеки та незалежності.

Для забезпечення успішного функціонування енергетичної галузі потрібно вирішити цілу низку проблем (технічних, фінансових, соціальних та інших), серед яких формування та ефективність застосування сучасної структури управління галуззю займає не останнє місце. Слід зазначити, що структура управління в свою чергу залежить від самого об'єкту управління (сформованої структури галузі та, привалюючої форми власності, економічного та соціально-політичного устрою всього народногосподарського комплексу та ін.), а тому повинна відповідати вимогам часу та враховувати ті зміни які відбуваються в суспільстві.

В Україні, як і в більшості країн світу, впроваджується змішана система власності (ПЕК тут не виключення), яка передбачає наявність державної, приватної, колективної та інших форм власності.

В умовах ринкових перетворень та встановлення змішаної системи власності в Україні назріла необхідність в кардинальних змінах принципів та методів управління. Стара система управління (управління виключно державною власністю) виявила свою неспроможність адаптуватися до нових умов господарювання. Нова ж система ще не тільки не визначена, але ще навіть не сформульована теоретично. Ні в ПЕК, ні в економіці в цілому поки що немає відповіді на такі питання: в яку соціально-економічну систему трансформується наше суспільство і яка роль відведена в ньому ПЕК; яка частка державної власності повинна залишитися в державній власності, а яка повинна бути приватизована; яким чином держава буде здійснювати свої функції в перехідний період і після його закінчення; яку систему управління при цьому їй необхідно сформувати.

Таким чином, державі необхідно визначитись із стратегією та практикою управління в умовах змішаної системи власності та ринкового середовища господарювання.

За роки незалежності України відбулися певні зміни як у самому ПЕК, так і в усьому суспільному виробництві. Вони торкнулися не тільки виробничого процесу, а і форм та методів державного управління і регулювання. До числа головних із них слід віднести:

·відмову від прямого державного керівництва підприємствами ПЕК і створення певних умов для їх функціонування в ринковому середовищі;

·початок проведення приватизації в ПЕК та створення умов для функціонування підприємств різних форм власності;

·початок законодавчого та нормативного забезпечення процесів, що відбуваються в суспільстві взагалі та в ПЕК;

·створення єдиного міністерства палива і енергетики та органів державного регулювання й контролю.

На жаль, слід відзначити, що ті зміни, які вже відбулися, поки що не призвели до значного прогресу в розвитку ПЕК і всього суспільного виробництва. Наглядним доказом цього є досі висока енергоємність ВВП (який вважається одним із головних індикаторів ефективності енерговиробництва та енергоспоживання в державі) та динаміка його зміни в світі та в Україні. Вражає тут не тільки значна різниця в його рівні (в Україні він більш ніж в 7 разів перевищує світовий рівень, а в порівнянні з високорозвинутими країнами світу - до 10 разів), а і протилежна динаміка його зміни: зменшення в світі й зростання (за виключенням двох останніх років) в Україні. І це не одиничний доказ сказаного.

Зміни, які відбулися в суспільстві та ПЕК України, хоча і призвели до певних позитивних зрушень, ще не набули необхідної стабільності та незворотності, а тому повинні бути продовжені.

До числа головних подальших заходів у напрямі удосконалення практики управління ПЕК та виправлення існуючої ситуації слід віднести:

·розробку та затвердження стратегії розвитку ПЕК України та окремих його складових (вугільна галузь, нафто- та газовидобуток, переробка та інші), яка б чітко визначила як саму структуру галузі, так і структуру її управління;

·продовження процесу приватизації та доведення ступеню приватизації до прийнятного рівня, який має бути закладений у стратегічні документи ;

·розробка та приведення до логічного завершення необхідного для цього нормативно-законодавчого забезпечення, створення сприятливого клімату, включаючи стабільність та прозорість правил гри на енергетичних ринках;

·удосконалення форм та методів державного регулювання та управління галузі, включаючи контроль за виконанням законів, нормативів та прийнятих рішень;

Розглянемо більш докладно зазначені заходи.

Стратегія розвитку. Наявність чіткої стратегії розвитку на середньостроковий та тривалий періоди є одним із найважливіших чинників, який впливає на майбутнє як усього ПЕК України, так і його структури управління. Слід зазначити, що прийнята Верховною Радою України в 1996 році Національна енергетична програма (НЕП) на період до 2010 року хоча і не втратила своєї актуальності (і, крім того, передбачається її уточнення та доповнення), все таки не дає відповіді на важливі стратегічні питання управління ПЕК, а саме не визначає перспективний вигляд самої енергетичної галузі. Слід зазначити, що вона була розроблена та затверджена в найскрутніші часи розвитку української держави і багато в чому свою найголовнішу роль, а саме недопущення розвалу потужного механізму ПЕК, вона виконала. Зміна економічного та суспільно-політичного становища може суттєво впливати на саму структуру ПЕК що вимагає зміни форми та методів її управління. Цілком зрозуміло що ці зміни повинні бути зафіксовані та розвинуті в новій редакції НЕП чи нових стратегічних документах.

Негативним наслідком відсутності стратегії та чітко сформованого вигляду енергетичної галузі майбутнього є часта зміна керівництва галузі (за роки незалежності на посту міністра енергетики було 11 керівників) і це не дивно. Нова команда, яка приходить у галузь, пропонує свій погляд на вирішення стратегічних та тактичних завдань енергетики, який не завжди знаходить підтримки в галузі. Усе це призводить до клановості в керівництві галузі, протидії та ігнорування. Можна привести слова О. Кучеренка “Зміна політики в сфері енергетики з приходом нового уряду - недозволена і розкіш для України” /1/.

Відсутність успадкування призводить і до того, що нормативно-законодавчі акти, які були підготовлені однією командою і у визначений час не прийняті, в більшості випадків не знаходять підтримки у наступних команд, втрачають свою актуальність і взагалі не приймаються. Як приклад можна навести доки що не прийняті закони “Про нафту та газ”, “Про функціонування оптового ринку електроенергії” та інші.

Разом з тим, в багатьох країнах стратегічні документи активно розробляються і приймаються. В цьому плані наглядним прикладом є стратегічні документи таких країн як Росія, країни Європейського союзу, США. Так, в Росії на сьогоднішній день находяться в стані розробки, розроблені чи затверджені наступні стратегічні документи: Концепція енергетичної політики в нових економічних умовах (схвалена Урядом Російської Федерації у вересні 1992 р.), "Основні напрямки енергетичної політики Російської Федерації на період до 2010 року" (схвалена Указом Президента Росії № 472 від 07.05.95 р.), основні положення Енергетичної стратегії Росії (схвалені постановою Уряду № 1006 від 13.10.95р), “Основні положення структурної реформи у сфері природних монополій” (затверджені Указом Президента Росії №426 від 28.04.97 р. та постановою Уряду №987 від 07.08.97 р.), Нова Енергетична стратегія Росії на період до 2020 р. (розробляється) та плани реструктуризації таких природних монополій як РАО ЄЕС та Газпрому (розробляються).

Стратегічна невизначеність призводить також до цілком протилежних ринковому курсу дій. Так створення потужної державної вертикально-інтегрованої компанії “Нафтогаз України” з точки зору вимог ринкових перетворень і створення конкурентних умов господарювання є помилковим. З точки ж зору закріплення в цій підгалузі виключно державної власності та державного управління створення такої компанії цілком виправдано.

Саме тому необхідно в стратегічних документах що розробляються, визначити не тільки рівні видобутку та виробництва паливно-енергетичних ресурсів, а і майбутню структуру галузі та форми й методи її управління та регулювання.

Нормативно-законодавчий процес. Взагалі законодавче супроводження ринкових перетворень в галузі бажає бути більш оперативним та повним.

Ми вже відмічали, що відсутність чіткої стратегії значно обмежує ймовірність прийняття багатьох уже розроблених документів. Та навіть ті законодавчі акти, що прийняті та затверджені, не завжди відповідають потребам часу та містять неточності та протиріччя. Крім того, відсутність чітко визначеного механізму виконання та контролю вже прийнятих законів значно обмежує їх ефективність.

Ще одним негативним наслідком слабкої та неповної нормативної бази ПЕК можна вважати низький рівень інвестиційної діяльності в галузі. Те, що ця галузь є досить привабливою для інвесторів відомо всім, але відсутність загальновизнаних правил гри тільки знижує її привабливість і, як наслідок, сам рівень вкрай необхідних для галузі інвестицій.

Взагалі для успішного руху України до Європейської спільноти та збільшення її участі в загальноєвропейському енергетичному ринку, необхідно приблизити наше законодавство до норм та вимог Європейського, в тому числі і з технічних та екологічних вимог.

Відповідне місце в майбутній нормативно-законодавчій базі повинні також зайняти норми та правила (в тому числі і таких що передбачають, як виняток, пряме втручання та регулювання), необхідні для успішного втілення в практику управління ПЕК принципів закладених в стратегії його розвитку та відповідаючим ринковим перетворенням в державі.

Приватизація. Однією з необхідних умов ефективного впровадження ринкових перетворень в економіку держави є приватизація її власності. При цьому головною метою приватизації повинна стати не формальна зміна власника й одержання за це певних коштів до бюджету, а створення такої ситуації, коли за рахунок зміни власника та механізмів управління підприємством, значно підвищується економічна ефективність його діяльності.

На жаль, як вже було зазначено вище, такі зміни поки що не призвели до значних позитивних наслідків, хоча здебільшого діяльність приватизованих підприємств, наприклад у нафтопереробній сфері, виявляється більш економічно ефективною, ніж при державній формі власності. Але є і приклади зниження ефективності діяльності приватизованих підприємств. Причиною тут слід вважати не помилковість прийнятого стратегічного курсу на приватизацію, а відсутність чіткої та стабільної, причому визначеною законодавчо і на достатньо тривалий час, політики як проведення самої приватизації в ПЕК, так і механізмів державного регулювання та управління в ринкових умовах.

Як приклад можна навести ситуацію з приватизацією обленерго. Відсутність визначеної стратегії приватизації призвели не тільки до рваних темпів самої приватизації, а й до втрати важелів керування та прямого тиску на державу з боку нових власників (на жаль цілком виправданого), що у свою чергу значно знизило інвестиційну привабливість тих обленерго, які ще не приватизовані. На черзі приватизація енергогенеруючих потужностей, які в значній мірі визначають стан економіки держави і є стратегічними.

Тому вкрай необхідно в найближчий час визнати та виправити допущені помилки при проведенні приватизації в ПЕК, визначити і законодавчо затвердити стратегію та тактику проведення самої приватизації та наступного державного регулювання приватизованих підприємств. Однією із важливих форм втручання держави в діяльність навіть приватизованих, але не виконуючих своїх обов'язків, підприємств слід вважати деприватизацію, як це наполегливо пропонується Президентом України.

Удосконалення форм та методів державного регулювання галузі. Як уже було зазначено вище, зміна умов функціонування економіки держави потребує і зміни принципів її управління. На зміну прямого втручання держави у виробничі процеси необхідно впровадити виправдані часом та світовим досвідом принципи державного регулювання та створення необхідних умов для економічно ефективного господарювання підприємств різних форм власності. Найважливішими ознаками дотримання таких принципів слід вважати розробку та прийняття законів та кодексів які б визначили податкову, тарифну, цінову та екологічну політику в державі взагалі і в ПЕК зокрема.

Впрвадження цих принципів в ПЕК ускладнюється тим, що значну частину складають природні монополії, де повне впровадження ринкових та конкурентних механізмів не є можливим. Головними особливостями ринкових форм та методів регулювання таких природних монополій є /2/:

·необхідність законодавчо оформленого державного втручання в діяльність підприємств навіть у ринкових умовах і особливо в перехідний період;

·наявність таких цілей державного регулювання в енергетиці як забезпечення вимог енергетичної безпеки (енергозабезпечення, екологічної чистоти виробництва, енергетичної незалежності та соціальної стабільності), які у свою чергу повинні бути чітко сформульовані та законодавчо оформлені;

·дотримання принципів державного регулювання, в яких головним є не пряме втручання в діяльність енергопідприємств, а створення сприятливого ринкового середовища і, де це можливо, конкурентних умов господарювання;

·проведення такої тарифної та цінової політики, яка б гарантувала відшкодування тільки обґрунтованих витрат, та доповнювалась механізмами заохочення до ефективного енерговиробництва та енерговикористання;

·введення для всіх енергокористувачів обґрунтованих нормативів енергоспоживання та енергоаудиту, як одних із головних заходів енергозберігаючої політики держави;

·введення еколого-економічного механізму господарювання як шляху до екологічно чистої та економічно ефективної енергетики;

В цілому, не зважаючи на те, що згідно зі стратегічним напрямком на ринкові перетворення пряме втручання держави в діяльність підприємств галузі повинно бути зменшеним до мінімуму, його направляюча та організаційна роль збільшується і є в багатьох випадках вирішальною. Успішна адаптація управління ПЕК до ринкових відносин буде сприяти подальшому ефективному розвитку як самого ПЕК так і всієї економіки держави.

Джерела

1.О. Кучеренко “ПЕК без керма і вітрил” Енергоінформ №20 (100) 17 -23 травня 2001 року.

2.Державне регулювання енергетичного сектору в умовах ринкової економіки / Аналітична записка ДФ НІСД, Дніпропетровськ 2001 рік.


Copyright © 2002 by DB NISS